II SAB/Ol 50/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na bezczynność Wójta Gminy w udzieleniu informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]" w części określonej w punkcie 2 wniosku dotyczącym kopii faktur w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie; 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Wnioskiem z dnia "[...]" Stowarzyszenie A (dalej jako: "Stowarzyszenie") wystąpiło do Wójta Gminy "[...]", na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p"), o udostępnienie, poprzez przesłanie na wskazany adres e-mailowy, kopii umów cywilno - prawnych zawartych przez Gminę "[...]" z lokalnymi i ogólnopolskimi mediami w roku "[...]", przedstawienie kosztów (kopie faktur) poniesionych przez Gminę "[...]" na opłacenie audycji radiowych, telewizyjnych oraz artykułów prasowych w rozbiciu na poszczególne lata: 2013, 2012, 2011 oraz 2010 oraz przedstawienie kosztów utrzymania strony internetowej: "[...]". W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy "[...]" przekazał Stowarzyszeniu kopie umów, podał wysokość kosztów poniesionych przez gminę na opłacenie audycji i artykułów oraz roczny koszt utrzymania strony internetowej. Jednocześnie poinformował, że faktury nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a zatem nie podlegają udostępnieniu. W dniu "[...]" Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem Wójta Gminy "[...]", skargę na bezczynność tego organu w udostępnieniu informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji, ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania według norm przepisanych w związku z naruszeniem art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 6, art. 7 ust. 1 w zw. z art. 10, art. 8 ust. 3 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem oraz arbitralne przyjęcie, iż żądane dokumenty, chociażby pochodzące od osób prywatnych, w zakresie, w jakim są one inspiracją do działań organów samorządowych, nie jest informacją publiczną. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała m.in., że zwróciła się do Wójta Gminy z wnioskiem o udzielenie informacji. Jednakże Wójt udzielił jedynie częściowej odpowiedzi na wnioskowane informacje, bowiem nie zostały udostępnione informacje w postaci wnioskowanych kopii faktur, których Wójt Gminy "[...]" nie uznał za informacje publiczne nie wskazując jednak w jaki sposób ustalił, że wnioskowane informacje podlegają ochronie i objęte są tajemnicą. Organ powinien wskazać, czy wnioskowane informacje objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności, tajemnicę inną niż państwową, służbową, skarbową czy też statystyczną. Ponadto, przesłane kopie umów cywilno-prawnych zawartych z lokalnymi i ogólnopolskimi mediami w roku "[...]" zostały anonimizowane, jednak Wójt nie wskazał, jakie informacje zawarte w przedmiotowych umowach podlegają ochronie i nie wskazał podstaw prawnych tej ochrony. Jednocześnie tak wykonana anonimizacja spowodowała utratę niezwykle istotnych z punktu widzenia mieszkańców informacji publicznych, a mianowicie: w której z lokalnych gazet będą publikowane zlecone gminne ogłoszenia, a także jaka rozgłośnia radiowa będzie produkować audycję na zlecenie Urzędu Gminy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy "[...]" wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pismem z dnia "[...]" została wnioskodawcy udzielona odpowiedź, iż faktury nie stanowią informacji publicznej, a zatem nie mogą być udostępnione (wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 109/07). Stwierdził, że w pozostałym zakresie informacja została wnioskodawcy udzielona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy, a mianowicie gdy sprawa powinna zostać zakończona: decyzją administracyjną; postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemną interpretacją przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W przypadku natomiast spraw załatwianych w trybie określonym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej stan zaskarżalnej bezczynności organu powstaje z upływem określonego ustawą terminu załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W tym samym terminie organ zobligowany jest poinformować wnioskodawcę o okolicznościach określonych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też, w przypadku zaistnienia ku temu przesłanek, wydać decyzję, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, LEX nr 1028759, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/06, LEX nr 265495). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarzucana Wójtowi Gminy "[...]" bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Bezczynność organu zgodnie ze skargą polegać miała na nieudostępnieniu stronie skarżącej informacji odnośnie kosztów (kopii faktur) poniesionych przez Gminę "[...]" na opłacenie audycji radiowych, telewizyjnych oraz artykułów prasowych. Z materiału dowodowego sprawy wynika., że organ rozpatrzył częściowo wniosek Stowarzyszenia z dnia "[...]" albowiem przy piśmie z dnia "[...]" udostępnił stronie kserokopie umów, podał wysokość kosztów poniesionych przez gminę na opłacenie audycji i artykułów oraz roczny koszt utrzymania strony internetowej. Jednocześnie poinformował, że faktury nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a zatem nie podlegają udostępnieniu. Wyjaśnić zatem należy, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p., ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia informacji będących informacjami publicznymi. W orzecznictwie powszechnie akceptowany jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, LexPolonica nr 361165). W tym kontekście żądana przez stronę skarżącą informacja w postaci kopii faktur dotyczących wydatków poniesionych przez gminę jest niewątpliwie informacją o sprawach publicznych, gdyż ściśle wiąże się z realizowaną przez gminę działalnością w sferze zadań publicznych oraz dysponowania majątkiem publicznym. W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że majątkiem publicznym jest majątek, który – niezależnie od charakteru podmiotu będącego właścicielem – zostaje przeznaczony do użytku publicznego, w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania (również odpłatnego), uregulowanego także i wyłącznie prawem administracyjnym (A. Błaś, J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 1998, s. 256). Informacje na temat majątku publicznego powinny obejmować zatem wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. Wobec tego również treść umów cywilnoprawnych dotyczących tej sfery stanowi informację publiczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 września 2010 r., II SAB/Op 12/10, Lex nr 756133). W świetle orzecznictwa, także wszelkie faktury i rachunki związane z takimi umowami posiadają przymiot informacji publicznej. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie sygn. I OSK 2157/11 "domaganie się dostępu do tego rodzaju dokumentów jak faktury oraz rachunki, jest w pełni uprawnione na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Faktury i rachunki, chociaż nie zostały wytworzone przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, to jednak się do niego bezpośrednio odnoszą, stanowiąc podstawę do zmniejszania jego aktywów, a zatem podlegają udostępnianiu w trybie wyżej wskazanej ustawy". Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie podmiot ten, będący dysponentem żądanej informacji, nie udzieli jej lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo podejmując te czynności, nie udostępni informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie, bądź wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji. Oznacza to, że bezczynność ma miejsce nie tylko wtedy, gdy adresat wniosku milczy, ale także wówczas, gdy odmawia żądanej informacji publicznej, w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej. W niniejszej sprawie Wójt ani nie udostępnił żądanej informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie odmówił jej udostępnienia wydając decyzję administracyjną. Pozostaje zatem w bezczynności, co obliguje Sąd do zobowiązania go do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia "[...]" w części dotyczącej udostępnienia kopii faktur. Stwierdzając bezczynność organu Sąd nie jest jednak władny do wskazania sposobu załatwienia sprawy i nie może nakazać organowi podjęcia czynności lub wydania decyzji określonej treści. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej może bowiem ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych (art. 5 u.d.i.p.), może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (w procesowej formie decyzji administracyjnej - art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), może również udzielić wnioskowanej informacji. Stwierdzić jednak należy, że bezczynność nie miała miejsca w ocenie Sądu z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika ona raczej z niejednolitości orzecznictwa dotyczącego problematyki uregulowanej ustawą i w tej sytuacji nie sposób dopatrzeć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzenia go w błąd. Trudno zatem uznać, by bezczynność posiadała przymiot rażącej, czyli "wyraźnej, oczywistej, bezspornej". W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1, a w przedmiocie kosztów na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzeczono, jak w wyroku. Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi podnoszącego, że przesłane kopie umów cywilno-prawnych zawartych z lokalnymi i ogólnopolskimi mediami w roku "[...]" zostały anonimizowane wyjaśnić przede wszystkim należy, że prawo dostępu do informacji publicznej nie jest prawem absolutnym. Przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w niniejszej sprawie Sąd musiał wziąć pod uwagę nie tylko treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej ale także zakres żądanych informacji. W rozpoznawanej sprawie udostępniono Stowarzyszeniu kopie anonimizowanych umów. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, dokonywanie przez Sąd oceny sposobu i zakresu anonimizacji nie było konieczne. W sytuacji bowiem, gdy informacja została udzielona, nakładanie na organ ponownego obowiązku jej udostępnienia, nie znajdowało uzasadnienia. Zważyć należy, że zgodnie z art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przepis ten nakazuje Sądowi wskazanie zakresu informacji publicznej, która ma być udostępniona, a nie nakazanie organowi ponownego rozpoznania sprawy, wszczętej wnioskiem o udzielnie informacji publicznej. W wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. I OSK 792/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "w pewnych przypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo, że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej". W ocenie Sądu, taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Zbiór wielu informacji przekazanych przez organ wcześniej nie istniał i organ stworzył go w celu załatwienia wniosku strony. Dlatego też w ocenie Sądu wniosek Stowarzyszenia został załatwiony skoro informacja, choć zanonimizowana, już została udostępniona. Należy również zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akceptowanym sposobem udostępnienia informacji publicznej, z poszanowaniem dóbr objętych ochroną, jest anonimizacja danych chronionych. Udzielenie takiej zanonimizowanej informacji przesądza o braku bezczynności po stronie organu. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 2267/12, dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). Dlatego też Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, iż organ w dniu orzekania przez Sąd nie pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku strony z dnia "[...]" w zakresie udostępnienia kopii umów, co skutkowało oddaleniem skargi – art. 151 p.p.s.a. – w powyższym zakresie. Jednocześnie wyjaśnić należy stronie skarżącej, że nie jest rolą sądów administracyjnych karanie, czy też ocenianie pracowników organów administracji.