II SAB/Ol 52/14

Dnia 26 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Wójta Gminy w udostępnieniu informacji publicznej I. Zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia "[...]" co do informacji dotyczących umów cywilnoprawnych zawartych w 2013 roku w zakresie danych dotyczących nazwy kontrahenta, wartości umowy, klasyfikacji budżetowej oraz nazwy placówki odpowiedzialnej za wydatkowane środki – w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. Umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; III. Stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. Zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia "[...]" J. W. wystąpiła do Wójta Gminy "[...]" z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej poprzez publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i zawiadomienie jej o tym na adres mejlowy, a także poprzez przesłanie przy użyciu poczty elektronicznej zestawienia umów cywilnoprawnych zawartych w 2013r. w formie arkusza kalkulacyjnego zawierającego co najmniej dane w zakresie numeru umowy, nazwy kontrahenta, wartości umowy, opisu czego umowa dotyczy, klasyfikacji budżetowej oraz nazwy placówki odpowiedzialnej za wydatkowane środki. W dniu "[...]" (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym ) J. W. wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzuciła naruszenie przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podała, że z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej wystąpiła w dniu "[...]". Wskazała, że skarga na bezczynność w tym zakresie nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia, lecz wyjaśniła że wysłała w dniu "[...]" wezwanie do wykonania wniosku drogą elektroniczną, a następnie zadzwoniła do organu w dniu "[...]". Ponieważ pracownik organu nie był w stanie ustalić, czy wniosek dotarł do organu, w tym samym dniu przesłała go ponownie i uzyskała telefoniczne zapewnienie, że wniosek dotarł do organu. Jednakże do dnia wniesienia skargi wniosek pozostał bez odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy "[...]" oświadczył, że w trybie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnia skargę i zobowiązuje się do umieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy "[...]" zestawienia umów cywilnoprawnych zawartych przez gminę w 2013r. w terminie 14 dni. Podał, że przewlekłość postępowania wyniknęła z wątpliwości, które powstały na tle różnic interpretacyjnych w zakresie ochrony danych osobowych podmiotów zawierających umowy z gminą. Jednakże - jak wskazał - w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego konieczność udostępnienia przedmiotowych danych jest oczywista. W odpowiedzi na wezwanie Sądu skierowane do skarżącej w związku z oświadczeniem Wójta skarżąca podała, że na dzień udzielenia odpowiedzi ("[...]") w Biuletynie Informacji Publicznej nie udostępniono żadnych informacji. Ponadto podała, że organ nie powiadomił jej o zamiarze takiego udostępnienia informacji, a w jej ocenie zarówno powiadomienie o udostępnieniu informacji, jak i o niedysponowaniu informacją stanowi czynność materialno-techniczną. W związku z tym podtrzymała wniesioną skargę. Pismem z dnia "[...]", nadanym w urzędzie pocztowym w dniu "[...]" Wójt Gminy "[...]" poinformował, że w dniu "[...]" w Biuletynie Informacji Publicznej umieszczono wykaz umów zawartych przez Gminę w 2013r., a skarżąca otrzymała to zestawienie także drogą mejlową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.) skarga na bezczynność organu administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 powołanej ustawy) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie częściowo zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie została ona uwzględniona przez organ w całości. Podnieść należy, iż stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu określa przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się, iż informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641). Przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. należy zatem odnosić do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną. Wskazać jednak należy, iż wprawdzie zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej, nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, lecz w odniesieniu do informacji przetworzonej uprawnienie to jest ograniczone, gdyż obejmuje je tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu prawnego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, że wójt gminy należy do podmiotów, które są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. W związku z powyższym złożenie wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nakłada na organ zobowiązany do udzielenia informacji określone obowiązki. Organ ten winien bowiem albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 u.d.i.p.). Tylko w sytuacji, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej brak jest podstaw do wydawania decyzji i wówczas należy wnioskodawcę jedynie poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295). Zatem brak wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie jej informacji publicznej poprzez publikację - na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, a także poprzez przesłanie przy użyciu poczty elektronicznej - rejestru umów cywilnoprawnych zawartych przez gminę w 2013r., zawierającego co najmniej dane w zakresie numeru umowy, nazwy kontrahenta, wartości umowy, opisu czego umowa dotyczy, klasyfikacji budżetowej, nazwy placówki odpowiedzialnej za wydatkowane środki. Taki rejestr został opublikowany na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy "[...]" w dniu "[...]", a z informacji zawartej w piśmie Wójta Gminy "[...]" datowanego na dzień "[...]" wynika, że zestawienie to skarżąca otrzymała także drogą meljową. Jednakże z opublikowanego rejestru umów wynika, że udostępniono jedynie dane dotyczące numeru umowy, daty jej zawarcia, informacji czego umowa ta dotyczy, a także imienia i nazwiska pracownika merytorycznego. Natomiast w przedmiotowym rejestrze brak jest informacji odnośnie nazwy kontrahenta, wartości umowy, klasyfikacji budżetowej oraz nazwy placówki odpowiedzialnej za wydatkowane środki. Przy czym z akt sprawy nie wynika, aby w odniesieniu do tych informacji została wydana decyzja o odmowie ich udostępnienia. Zatem w ocenie Sądu organ pozostaje w bezczynności co do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej we wskazanym w zakresie i w tej części skarga została uwzględniona. Jednocześnie Sąd uznał, że publikując przedmiotowy rejestr organ udostępnił żądaną informację publiczną w pozostałym zakresie, a tym samym częściowo uwzględnił skargę wywiedziona w niniejszej sprawie. Zatem w tej części postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Należy jednakże wyjaśnić, że uwzględniając skargę na bezczynność Sąd może jedynie zobowiązać organ do rozpoznania wniosku strony (czyli do jego załatwienia w formie prawem przewidzianej). Nie może natomiast rozstrzygać, czy żądana informacja winna być udzielona, czy też istnieją podstawy do załatwienia wniosku strony w inny sposób. Należy bowiem zaznaczyć, iż nie w każdym wypadku informacja publiczna może być udzielona w pełnym zakresie, bowiem art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. o dostępie do informacji publicznej przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna, lekarska), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Podmiot zobowiązany winien także mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych. W takim wypadku jednak – jak wskazano wyżej - niezbędne jest załatwienie wniosku zgodnie z wymogami określonymi w u.d.i.p. Ponadto wskazać należy, że wniosek skarżącej dotyczy rejestru umów. Podnieść zatem należy, że katalog uprawnień przysługujących zainteresowanemu dostępem do informacji publicznej został skonkretyzowany w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. w myśl którego prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. prawo do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Jak wynika zatem z treści powołanego przepisu w odniesieniu do informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził szczególną przesłankę jej udostępnienia, ograniczającą prawo dostępu do informacji publicznej. Dostęp do informacji publicznej przetworzonej jest bowiem możliwy w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zaznaczyć przy tym należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje ani pojęcia informacji przetworzonej, ani nie wyjaśnia, co miałby oznaczać zakres, w jakim jej udostępnienie miałoby być szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie sądów i w doktrynie odnośnie dostępu do informacji publicznej przyjmuje się jednak, że informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Uznano, że np. samo usunięcie danych podlegających ochronie (np. danych osobowych) nie powoduje, że staje się ona informacją przetworzoną. Natomiast informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten – co do zasady – wymaga dokonania stosownych działań, tj.: analiz, obliczeń, zestawień, podsumowań, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2010r., sygn. akt I OSK 1727/09, dostępnym w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2006r. (sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369) informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Organ winien zatem także rozważyć, czy żądanie skarżącej w niniejszej sprawie nie dotyczy tego rodzaju informacji, a w związku z tym ocenić czy skarżąca zobowiązana jest do wykazania interesu publicznego i czy taki interes publiczny wykazała. Przy czym także w tym przypadku powinien zastosować tryb określony przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę fakt, że swój wniosek skarżąca złożyła drogą elektroniczną, a z przytaczanych przez nią okoliczności wynika, że do organu wpłynął on skutecznie dopiero "[...]" należy uznać, że przekroczenie terminu w rozpoznaniu – przynajmniej częściowym - wniosku w udzieleniu informacji nie było znaczne.