II SAB/Ol 52/17

Dnia 24 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 roku sprawy ze skargi Spółki A na bezczynność Prezydenta w udzieleniu informacji publicznej - oddala skargę. "[...]", zwana dalej "Spółką", wniosła skargę na bezczynność Prezydenta "[...]"w udostępnieniu informacji publicznej. Podniosła, że wnioskiem z dnia 7 maja 2015 r., następnie ostatecznie sprecyzowanym, zwróciła się do organu o udzielenie informacji publicznej przez udostępnienie dokumentów, w tym decyzji administracyjnych, związanych z budową urządzeń elektroenergetycznych w granicach Miasta "[...]", to jest linii napowietrznych i linii kablowych, niskiego, średniego i wysokiego napięcia, stacji transformatorowych budynkowych, rozdzielczych, słupowych, w okresie od 1945 r. do 2014 r. Podniosła, że pomimo, iż od dnia złożenia wniosku upłynęło już ponad 2 lata, to organ nie rozpoznał wniosku. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku i udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Prezydent "[...]"wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. Organ przyznał, że pismem z dnia 7 maja 2015 r., Spółka zwróciła się do Prezydenta "[...]"o udostępnienie - w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - wszelkiej dokumentacji, w tym decyzji administracyjnych, związanych z budową urządzeń elektroenergetycznych w granicach administracyjnych miasta "[...]". W związku z faktem, że złożony wniosek był zbyt ogólnikowy i nie pozwalał organowi na jednoznaczne ustalenie zakresu i sposobu udostępnienia żądanych informacji, Spółka została wezwana do sprecyzowania danych, których udostępnienia żądała. Skarżąca wskazała, że domaga się "wszelkiej dokumentacji, jaka kiedykolwiek powstała i jest w zasobach", a następnie, że żąda udostępnienia dokumentacji z zakresu lat 1945-2014, dotyczącej wszelkich decyzji administracyjnych wymaganych przepisami prawa, niezbędnych do realizacji budowy urządzeń elektroenergetycznych, w tym linii kablowych i napowietrznych niskiego, średniego i wysokiego napięcia oraz stacji transformatorowych i GPZ (Główne Punkty Zasilania) i dokumentów związanych z wydaniem tych decyzji, w obrębie granic administracyjnych miasta "[...]". Ostatecznie, pismem z dnia 17 lipca 2015 r., skarżąca, powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosła o udostępnienie zasobów dokumentacji posiadanej przez organ w celu przeprowadzenia kwerendy. Zwróciła się o udostępnienie zasobów dokumentacji wyznaczonym pracownikom Spółki. Pismem z dnia 4 sierpnia 2015 r., organ wyraził zgodę na udostępnienie archiwalnej dokumentacji będącej w zasobach. Kwerenda taka została przeprowadzona w pierwszej połowie sierpnia 2015 r., a przedstawiciele Spółki dokonali wglądu w archiwalną dokumentację dotyczącą budowy linii elektroenergetycznych i samodzielnie kopiowali interesującą ich dokumentację. Spółka, po przeprowadzeniu kwerendy, nie kontaktowała się już z organem i nie wskazywała, że nadal oczekuje udostępnienia jakiejkolwiek dalszej dokumentacji związanej z wybudowanymi w przeszłości na terenie miasta "[...]" urządzeniami elektroenergetycznymi. Organ pozostawał więc w przekonaniu, że Spółka została w pełni usatysfakcjonowana udostępnioną w powyższej formie dokumentacją. Przy piśmie procesowym z dnia 5 lipca 2017 r., Prezydent "[...]"przekazał notatkę służbową, w której podano, że w pierwszej połowie sierpnia 2015 r., po wcześniejszym uzgodnieniu telefonicznym do Wydziału Rozwoju Miasta i Budownictwa, przybyło na kwerendę dokumentacji technicznej budowy linii energetycznych dwóch pracowników "[...]", którzy zapoznali się ze spisem archiwalnej dokumentacji technicznej z lat 1975-1990, dotyczącej budowy linii elektroenergetycznych. Następnie, w archiwum wydziałowym dokonali oni wglądu i wykonali zdjęcia przydatnych ich zdaniem dokumentów. Wskazano, że dokumentacja jest przechowywana numerami decyzji rocznikami (od końca 1990 do chwili obecnej), a nie tematycznie. Wyjaśniono ponadto, że w sierpniu 2015 r. nie sporządzono stosownej notatki z przeprowadzonej kwerendy, gdyż organ uznał, że przedstawiciele Spółki, po zapoznaniu się ze sposobem przechowywania archiwalnych dokumentów, odstąpili od żądania udzielenia informacji publicznej. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 24 sierpnia 2017 r., pełnomocnik organu podała, że podczas kwerendy, dwóch pracowników strony skarżącej, przez okres trzech dni przeglądało bardzo dużą ilość dokumentacji, o której udostępnienie wnosiła Spółka. Na tę okoliczność sporządzali wiele kserokopii i fotokopii. Otrzymali oni wszystkie żądane dokumenty począwszy od lat 90-tych, gdyż tylko takie dokumenty były w posiadaniu organu. Z lat wcześniejszych przejrzano tylko spisy decyzji, bo innych dokumentów organ nie posiadał. Pełnomocnik wskazała, że wszystkie dokumenty, o które skarżąca Spółka wnosiła a organ je posiadał, zostały pracownikom Spółki udostępnione. Nadto pełnomocnik podała, że przez dwa lata organ nie otrzymał od strony skarżącej informacji, że Spółka nie jest usatysfakcjonowana otrzymaną informacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt. 1, 2 i 3 p.p.s.a.), a także w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Rozpatrując niniejszą sprawę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że wniesiona skarga nie jest zasadna. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ((Dz.U. z 2016 r. poz. 1764), powoływanej dalej również jako: u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Z kolei, art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. W niniejszej sprawie, Spółka wystąpiła o wszelką dokumentację z lat 1945-2014, dotyczącą decyzji administracyjnych wymaganych przepisami prawa, niezbędnych do realizacji budowy urządzeń elektroenergetycznych i dokumentów związanych z wydaniem tych decyzji w granicach miasta "[...]". Nie budzi wątpliwości, że prezydent jest podmiotem publicznym zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H.Krysiak - Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu, należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. W myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej jako: "u.d.i.p.", informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nakłada na podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określone obowiązki. Winien on albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności (art. 5 u.d.i.p.), podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wyjaśnić też należy, że nie stanowi odmowy udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. O tym fakcie organ jednak winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując, jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02). W sytuacji zaś, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02). Z bezczynnością organów w zakresie określonym ustawą o dostępie do informacji publicznej mamy więc do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie wnioskowanej informacji publicznej – nie podejmuje takiej czynności, a zatem milczy wobec wniosku o jej udzielenie. Jak już wyżej zaznaczono, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w myśl art. 5 u.d.i.p. może ograniczyć dostęp do wnioskowanych informacji publicznej, np. ze względu na powody wskazane w ustawie. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, nie sposób podzielić zarzutu skarżącej Spółki co do bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W sprawie bezsporne jest, że wnioskiem z dnia 7 maja 2015 r. Spółka zwróciła się do Prezydenta "[...]"o udostępnienie "wszelkiej dokumentacji, w tym decyzji administracyjnych, związanych z budową urządzeń elektroenergetycznych w granicach administracyjnych miasta "[...]"". Ogólnikowość wniosku skutkowała wezwaniem wnioskodawczyni do jego sprecyzowania, co organ uczynił pismem z dnia 13 maja 2015 r. W odpowiedzi, udzielonej pismem z dnia 1 czerwca 2015 r., Spółka wyjaśniła, że zainteresowana jest dostępem do informacji inwestycji odnoszącej się do zlokalizowanych w obecnych granicach administracyjnych miasta "[...]", dotyczącej: linii napowietrznych niskiego napięcia (0,4 kV), średniego napięcia (15 kV), wysokiego napięcia (110 kV), linii kablowych niskiego napięcia (0,4 kV) i średniego napięcia (15 kV), a także stacji transformatorowych budynkowych (SN/nN), stacji transformatorowych rozdzielczych (SN/SN), stacji transformatorowych słupowych (SN/nN) i głównych punktów zasilania terenu: bez ograniczenia terenu. Wniosła o udostępnienie wszelkiej dokumentacji, jaka kiedykolwiek powstała i jest w zasobach organu, w formie zeskanowanych dokumentów, na płycie CD, w formacie PDF. Pismem z dnia 22 czerwca 2015 r., organ podał, że nie jest w stanie przygotować materiałów na tak ogólnikowy wniosek i zobowiązał wnioskodawcę do uściślenia przedziału lat, od którego dokumentacja ma zostać udostępniona, uzależniając od tego realizację wniosku. W ocenie organu, stwierdzenie "wszelka dokumentacja", nie precyzowało bowiem żądania. W piśmie z dnia 22 lipca 2015 r. Skarżąca wskazała więc, że wnosi o udostępnienie dokumentacji z zakresu lat 1945 – 2014, dotyczącej wszelkich decyzji administracyjnych wymaganych przepisami prawa niezbędnych do realizacji budowy urządzeń elektroenergetycznych, w tym linii kablowych i napowietrznych niskiego, średniego i wysokiego napięcia oraz stacji transformatorowych i GPZ (Główne Punkty Zasilania) oraz dokumentów związanych z wydaniem tych decyzji. Stwierdziła, że adres inwestycji jest doprecyzowany i określony i stanowią go granice administracyjne miasta "[...]". Natomiast pismem z dnia 17 lipca 2015 r., Spółka wniosła o udostępnienie zasobów dokumentacji będącej w posiadaniu organu w celu przeprowadzenia kwerendy dokumentów. Podała, że wyznaczeni pracownicy Spółki skontaktują się z organem w celu ustalenia terminu przeprowadzenia kwerendy. Pismem z dnia 4 sierpnia 2015 r., organ wyraził zgodę na powyższe, wskazując, że termin kwerendy pozostaje do uzgodnienia. Jak podał w odpowiedzi na skargę Prezydent "[...]", kwerenda taka została przeprowadzona w pierwszej połowie sierpnia 2015 r. i przedstawiciele Spółki dokonali wglądu w archiwalną dokumentację dotyczącą budowy linii elektroenergetycznych oraz samodzielnie kopiowali interesującą ich dokumentację. Powyższe potwierdza też treść notatki służbowej z dnia 5 lipca 2017 r., z której wynika też, że w Wydziale Rozwoju Miasta i Budownictwa dokumentację przechowuje się numerami decyzji i rocznikami – od końca 1990 r. do chwili obecnej, a nie tematycznie. W związku z powyższym, brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia, że w realiach niniejszej sprawy, Prezydent "[...]"pozostawał w bezczynności w udzieleniu wnioskowanej informacji publicznej. Na złożony przez Spółkę wniosek organ zareagował bowiem w ustawowym terminie (wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbytniej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2). Po modyfikacji wniosku przez skarżącą (co nastąpiło w piśmie z dnia 17 lipca 2015 r.), organ umożliwił pracownikom Spółki dostęp do posiadanych zasobów dokumentów, dotyczących zagadnień, którymi strona skarżąca była zainteresowana. Skarżąca, niezadowolona z udostępnionej - w formie wglądu do dokumentów - informacji, mogła zwrócić się do organu o umożliwienie powtórnego wglądu do dokumentacji, czy też udostępnienie wybranych tylko dokumentów w określonej formie. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy i wyjaśnień stron postępowania nie wynika jednak, aby przez prawie dwa lata po przeprowadzeniu kwerendy, Spółka zwracała się do organu z żądaniem, np. udostępnienia poszczególnych dokumentów, czy ponownego wglądu w akta, bądź też w inny sposób wskazywała, że nadal oczekuje udostępnienia informacji w zakresie objętym wnioskiem. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ pozostawał w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek, złożony przez Spółkę w dniu 11 maja 2015 r. i później precyzowany. W takiej sytuacji Sąd uznał skargę na bezczynność organu za niezasadną. Mając na powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.