II SAB/Ol 52/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie robót budowlanych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]" - w terminie 14 dni - od dnia doręczenia akt organowi; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego; IV. oddala wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.R. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., gdyż organ ten – pomimo złożonego w dniu 16 marca 2018r. pisemnego żądania oraz złożonego w dniu 7 maja 2018r. pisemnego ponaglenia nie wszczął postępowania administracyjnego, ani nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a tym samym organ nie dopełnił ustawowych obowiązków. W związku z tym wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku (żądania) skarżącego z dnia 16 marca 2018r.; stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Podał, że w dniu 16 marca 2018r. złożył pisemne zawiadomienie wraz z żądaniem wszczęcia postępowania oraz przeprowadzenia kontroli, a organ do dnia dzisiejszego nie wszczął ani postępowania administracyjnego (brak zawiadomienia), ani nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (brak postanowienia). Zarzucił ponadto, że organ dokonał niezgodnej z prawem czynności w postaci wezwania skarżącego do udziału w czynnościach kontrolnych bez uprzedniego wszczęcia postępowania administracyjnego. Ponadto jako organ prowadzący postępowanie nie przekazał ponaglenia organowi wyższego stopnia, co uzasadnia przypuszczenie celowego zatajania nieprawidłowości tego organu w tym postępowaniu, a także celowego przedłużania i utrudniania prowadzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że zawiadomienie skarżącego o możliwości dokonania samowoli budowlanej polegającej na przebudowie ściany nośnej (element konstrukcyjny) tj. na wykonaniu w niej otworu drzwiowego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę wpłynęło do organu w dniu 16 marca 2018r., w piątek o godz. 14.05. Powiatowy Inspektor mając świadomość, że na dzień 20 marca 2018r. ma wyznaczoną operację i nie znając przewidywanego czasu pobytu w szpitalu oraz czasu rekonwalescencji nie mógł planować czynności kontrolnych wiedząc, że nie zostaną one przeprowadzone zgodnie z zasadami k.p.a. Czynności zostały zaplanowane dopiero po powrocie inspektora ze zwolnienia po uwzględnieniu wszystkich prowadzonych spraw i uwzględnieniu terminów możliwych do spełnienia, które są wyznaczane w zależności od możliwości technicznych i personalnych, na dzień 8 maja 2018r. W dniu 7 maja 2018r. skarżący dostarczył ponaglenie kierowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. oraz poinformował o możliwości wniesienia skargi do Sądu. Ponaglenie to przekazane zostało do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wraz z kompletem dokumentów pismem wysłanym w dniu 15 maja 2018r., o czym poinformowano również skarżącego. Wyjaśniono, że pismem z dnia 8 maja 2018r. organ wezwał I. i M.C. do udziału w czynnościach kontrolnych dotyczących przebudowy lokalu mieszkalnego nr 1 oraz wykonania prac budowlanych w przynależnej do lokalu, komórce lokatorskiej w związku z pismem skarżącego, o czym został on powiadomiony. Jednakże zawiadomienie o czynnościach kontrolnych omyłkowo zostało zaadresowane (do wszystkich wezwanych) z błędnym wskazaniem ulicy. Pomimo tego błędu listonosz doręczył wezwania, a skarżący je odebrał. Po powzięciu informacji o pomyłce w adresie organ natychmiast wystosował nowe zawiadomienie o czynnościach kontrolnych (z właściwym adresem), które skarżący odebrał dopiero 30 maja 2018r. Jednakże podniesiono, że skarżący już w dniu 16 maja 2018r. wiedział, że toczy się postępowanie wyjaśniające w sprawie przebudowy lokalu mieszkalnego nr 1 oraz wykonania prac budowlanych w komórce przynależnej do tego lokalu, a w chwili składania skargi odebrał już wezwanie co do czynności kontrolnych zaplanowanych na dzień 25 maja 2018r. Ponadto w dniu 25 maja 2018r. dostarczył do organu żądanie prowadzenia postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, ale organ już nie posiadał dokumentów, gdyż przesłane zostały do WINB w O. Wskazano, że skarżący wnosi wiele pism, żądań, wniosków w różnych sprawach, a jednocześnie swoim postępowaniem utrudnia lub wręcz udaremnia późniejsze działania właściwego organu. Podano, że w związku z wnioskiem skarżącego zostało wszczęte postępowanie, o którym strony powiadomiono pismem z dnia 30 maja 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.) skarga na bezczynność organu administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.). W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem w pierwszej kolejności wniosek winien być zweryfikowany w oparciu o przesłanki określone w tym przepisie. Przy czym nawet w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające jego wszczęcie, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast takiego postanowienia nie wyda, to wniosek wszczyna postępowanie administracyjne (art. 61 § 3 k.p.a.), co nakłada na organ określone obowiązki. Zgodnie bowiem z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresów trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Art. 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia wraz z pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Obowiązek ten ciąży na organie także w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy wynikającej z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.) Na tle przytoczonych przepisów zauważyć należy, że jest w nich mowa o "załatwieniu sprawy", co oznacza zastosowanie normy prawa materialnego do danego stanu faktycznego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2012, s. 79). Pojęcia "załatwienie" i "niezałatwienie sprawy" należy rozpatrywać w związku z art. 104 k.p.a., z którego wynika, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Załatwienie sprawy polega zatem na osiągnięciu końcowego celu postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w danej instancji. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie możliwości dokonania samowoli budowlanej w jednym z lokali mieszkalnych wpłynął do organu w dniu 16 marca 2018r. Skarżący podał w nim, że sam jest współwłaścicielem innego lokalu mieszkalnego i części tej samej nieruchomości. W dniu 30 maja 2018r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zawiadomił o wszczęciu postępowania z wniosku skarżącego, a z wyjaśnień złożonych na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 17 lipca 2018r. wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zakończyło się, ale nie zostało jeszcze podjęte żadne rozstrzygniecie. Stwierdzić zatem należy, że organ pozostaje w bezczynności. Skoro bowiem nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na brak legitymacji strony, mimo że organ sam wskazywał na wątpliwości w tym zakresie w piśmie z dnia 14 maja 2018r. przekazującym ponaglenie skarżącego do WINB w O., to winien załatwić sprawę poprzez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie najpóźniej w terminie 2 miesięcy od daty wniesienia żądania przez skarżącego. O ile zaś termin ten nie mógł być dotrzymany, to winien zawiadomić o tym wnioskodawcę, a także strony postępowania w trybie art. 36 k.p.a. Przy czym na marginesie należy wskazać, że przyczyną uzasadniającą zwlokę w załatwieniu sprawy nie mogą być problemy kadrowe w organie nadzoru budowlanego. Także brak akt sprawy, związany z przesłaniem ich do organu wyższej instancji, nie jest przyczyną niezależną od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., uzasadniającą odliczenie czasu jej trwania od terminów przewidzianych w § 1-3 tego artykułu. Okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć bowiem charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Organ winien zorganizować swoją pracę tak, aby być w posiadaniu niezbędnych dokumentów w celu rozpoznania sprawy (np. poprzez sporządzenie kopii akt). O ile zatem organ ma załatwić sprawę i nie czyni tego w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub wyznaczonym zgodnie z art. 36 k.p.a. to pozostaje w bezczynności. Dodatkowo należy wskazać, że nie ma znaczenia okoliczność, że po wniesieniu skargi zostało wszczęte postępowanie, a obecnie jest ono zakończone i w najbliższym czasie ma być wydane rozstrzygnięcie. Sąd bierze bowiem pod uwagę stan istniejący na dzień orzekania. Skoro zatem – pomimo upływu terminów określonych przepisami k.p.a. – nie zostało jeszcze wydane rozstrzygnięcie kończące sprawę przed organem, to w dalszym ciągu organ pozostaje w bezczynności. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru (pkt II wyroku). Z tym mamy bowiem do czynienia, gdy zachowanie organu (działanie lub zaniechanie) jest w sposób oczywisty sprzeczne z niebudząca wątpliwości co do swojej treści normą prawną. W niniejszej sprawie bezczynność organu wynikała z nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa, a nie z celowego działania, gdyż organ podjął czynności celem rozpoznania wniosku skarżącego, a jedynie nastąpiło to z przekroczeniem ustawowych terminów, a przekroczenie to nie było nadmierne. Z tych samych powodów Sąd nie wymierzył organowi grzywny, ani też nie zasądził sumy pieniężnej, o co wnioskował skarżący (pkt 3 i 4 wyroku). Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Przepis ten nie obliguje zatem Sądu do wymierzenia grzywny, ani zasądzenia sumy pieniężnej od organu, lecz daje mu takie uprawnienie. Skoro zaś organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, to Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosków strony skarżącej w tym zakresie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (pkt V wyroku).