II SAB/Ol 55/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia A z dnia "[...]" o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 22 marca 2016 r. Stowarzyszenie A (dalej jako: "strona skarżąca", "Stowarzyszenie") wystąpiło do Zarządu Dróg Zieleni i Transportu (dalej w skrócie: "ZDZiT") o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zestawienia umów cywilnoprawnych, zawartych przez ZDZiT w okresie od 1 stycznia 2014r. do dnia złożenia wniosku, w formie arkusza kalkulacyjnego (np. plik xls) przesłanego na wskazany adres e-mailowy, zawierającego: datę zawarcia umowy, numer umowy (w przypadku braku standardowej umowy pisemnej - numer faktury bądź innego dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy), przedmiot umowy, wartość umowy, nazwę podmiotu, z którym zawarto umowę (w przypadku kontrahentów będących osobami fizycznymi pełnych imion i nazwisk). Wnioskodawca wskazał, że należy uwzględniać wszelkie umowy cywilnoprawne zawarte w ramach działalności ZDZiT - również te, których zawarcie nie wiąże się z poniesieniem wydatków przez Gminę oraz w przypadku których nie zawarto standardowej umowy pisemnej (mogą być to przypadki dotyczące m.in. niewielkich wydatków np. związanych z kupnem paliwa czy artykułów biurowych). Przy piśmie z dnia 29 kwietnia 2016 r. Dyrektor ZDZiT (dalej jako: "organ") przekazał Stowarzyszeniu w formie plików elektronicznych rejestr umów z lat 2014, 2015 oraz z pierwszego kwartału 2016 r. Załączył również rejestr faktur, który, jak wyjaśnił, stanowi dokument wewnętrzny ZDZiT, zawierający często skrótowe lub hasłowe opisy. Podał, że rejestr ów prowadzony jest od połowy 2015 r. Pismem z dnia 24 maja 2016 r. Stowarzyszenie zarzuciło organowi, że dwanaście przesłanych plików w formacie xls, nie jest zgodne z treścią wniosku. Trudno uznać bowiem, aby 12 arkuszy kalkulacyjnych było tym samym, co jeden arkusz. Podniesiono, że na zasadzie art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ZDZiT powinien udostępnić rejestr umów w jednym pliku, który zawiera dane wskazane we wniosku. Zauważono też, że przekazane pliki nie zawierają wszystkich wnioskowanych informacji, np. niektórych numerów umów czy informacji o fakturach z 2014 r. Stowarzyszenie argumentowało, że rejestr umów, ułatwiający zapoznanie się z wydatkami jednostek samorządu terytorialnego i spółek komunalnych oraz prowadzoną przez nie polityką gospodarowania mieniem publicznym, jest jednym z podstawowych narzędzi obywatelskiej kontroli nad legalnością, gospodarnością i rzetelnością działania administracji publicznej. Strona podała, że wnioskowana informacja zostanie udostępniona na stronach internetowych, dzięki czemu będzie łatwo dostępna dla każdego mieszkańca miasta. Podkreślono, że działalność na rzecz przejrzystości w administracji publicznej należy do celów statutowych Stowarzyszenia, dlatego będzie ono jak najszerzej informowało o możliwości zapoznania się z zestawieniami umów, w tym zestawieniem, które ewentualnie zostanie udostępnione przez ZDZiT. Oznacza to, że wnioskowana informacja nie będzie wykorzystana jedynie do celów wewnętrznych Stowarzyszenia, ale będzie stanowiła powszechnie dostępny zasób edukacyjny i umożliwi wielu mieszkańcom zapoznanie się ze sposobem gospodarowania mieniem publicznym przez ZDZiT. W odpowiedzi Dyrektor ZDZiT wskazał, że zrealizował wniosek zgodnie z treścią i w takim zakresie, w jakim pozwalały na to posiadane przez urząd dokumenty. Wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej zobowiązuje podmioty wykonujące zadania publiczne do udzielania informacji publicznej, rozróżniając jednak jej dwa rodzaje: informację publiczną prostą (dostępną od ręki, a przede wszystkim taką, w której posiadaniu jest urząd) oraz informację przetworzoną, wymagającą wygenerowania nowego dokumentu. Taką informacją przetworzoną byłyby rejestr, którego Stowarzyszenie się domaga. Należałoby więc uzasadnić wniosek istotnym interesem publicznym. Organ zaznaczył, że nie jest jego celem utrudnianie mieszkańcom dotarcia do informacji publicznej. Zarząd zawsze działał i działa transparentnie. Docenia zaangażowanie Stowarzyszenia na rzecz miasta, jednakże pamiętać należy, że ZDZiT przede wszystkim musi realizować swoje zadania statutowe, a nie zadania wynikające z celów statutowych Stowarzyszenia. Wytworzenie informacji, która będzie atrakcyjna w odbiorze, powszechnie czytana przez użytkowników portalu, wykracza poza intencje i cele ustawy o dostępie do informacji publicznej. ZDZiT zrealizował wniosek z 22 marca 2016 r., czyli udostępnił wnioskowaną informację w możliwie najpełniejszym zakresie, nie uzależniając tego obowiązku od sposobu i celów do jakich Stowarzyszenie będzie chciało uzyskane treści wykorzystać. Dyrektor ZDZiT nie zgodził się, aby przekazane pliki miały "mało czytelną formę". Są to pliki xls, który to format wskazany został we wniosku. Wskazał, że rejestr umów wynikających z postępowań przetargowych jest podzielony na zamówienia, których wartość nie przekracza 30 tys. euro i te o wyższej wartości. Ponadto w obydwu grupach wyselekcjonowane są umowy zawierane na dostawy, roboty i usługi. Pliki z rejestrem faktur podzielone są z uwzględnieniem terminu ich napływania do ZDZiT (i stanowią tak naprawdę dokument wewnętrzny usprawniający pracę wydziału księgowości Zarządu). Rejestr prowadzony jest od połowy 2015 r. (wcześniejsze pliki zostały uszkodzone po awarii serwera). Stowarzyszenie wniosło w dniu 14 czerwca 2016 r. skargę do tutejszego Sądu na bezczynność Dyrektora ZDZiT, domagając się zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 22 marca 2016 r. i zasądzenia od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w związku z naruszeniem art. 61 ust. 1 i 2 konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona skarżąca zarzuciła, że forma udostępnienia informacji nie była zgodna z wytycznymi wskazanymi we wniosku. Wyjaśniła, że mimo iż w niniejszej sprawie informacja została udostępniona w formie arkusza kalkulacyjnego typu xls, o co wnosił skarżący, to odpowiedź ZDZiT nie odpowiadała treści wniosku. Dwunastu przekazanych plików nie można uznać bowiem w żaden sposób za jednolite zestawienie umów cywilnoprawnych. Niektóre z plików zawierają rozmaite zakładki oraz rubryki, które różnią się od siebie nazwą, co nie pozwala jednoznacznie ocenić, czy mamy do czynienia z tożsamymi informacjami. Ponadto część rubryk, w których powinny znajdować się informacje, o które wnosił skarżący, jest pusta. W istocie pliki, które otrzymał skarżący, są chaotycznym zbiorem niepełnych danych. Strona skarżąca zauważyła, że do przekształcenia przekazanych przez ZDZiT plików w łączne zestawienie konieczne byłoby uporządkowanie zawartych w nich informacji, przy czym ze względu na braki w przekazanych danych i tak nie dałoby się uzyskać w ten sposób kompletnego rejestru umów o zawartości zgodnej z wnioskiem. Co więcej, zróżnicowany opis informacji w poszczególnych plikach sprawia, że po samodzielnym zagregowaniu udostępnionych danych skarżący nie miałby pewności, iż uzyskane zestawienie jest w pełni rzetelne. Zaznaczono, że w niniejszej sprawie nie ma miejsca sytuacja, w której podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi mu udzielenie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Uszkodzenie niektórych plików wskutek awarii serwera, nie wyklucza zebrania informacji, które znajdują się w dokumentach w wersji papierowej. Ponadto Dyrektor ZDZiT nie uzasadnił w żaden sposób braku innych danych, które nie dotyczą faktur.. Mimo podjętych prób, skarżący nie jest w stanie scalić otrzymanych plików w taki sposób, aby stworzyć rzetelne, pełne i jednolite zestawienie zawierające wszystkie dane, o udostępnienie których wnioskował. Ponadto agregowanie danych będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej jest obowiązkiem tego podmiotu, a nie wnioskującego. Zdaniem strony skarżącej w sprawie nie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, gdyż przygotowanie rejestru umów wymaga jedynie wyszukania i zestawienia poszczególnych danych, a to nie wiąże się z utworzeniem informacji nowej pod względem jakościowym. Natomiast nawet jeśliby przyjąć, że rejestr umów stanowi informację przetworzoną, to Stowarzyszenie wykazało, iż istnieje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający przygotowanie wnioskowanego zestawienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że wnioskowana informacja została udostępniona w takiej postaci, w jakiej jest prowadzona i w jakiej znajduje się w ZDZiT. Podał, że poinformował Stowarzyszenie, że rejestr w formie żądanej jest informacją przetworzoną, co wymaga uzasadnienia wniosku istotnym interesem publicznym. Opisał w jaki sposób doszło do awarii serwera w dniu 9 lipca 2015 r., w skutek czego doszło do utraty danych dotyczących rejestru faktur sprzed tej daty. Argumentował, że niewypełnione pola w tabelach nie dyskwalifikują informacji/rejestru jako całości. Zebranie informacji w dokumentach w wersji papierowej stanowi żądanie przetworzenia. Stowarzyszenie zaś w odpowiedzi na pismo z dnia 1 czerwca 2016r. nie wykazało, że istnieje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający przygotowanie wnioskowanego zestawienia. Dlatego żądana informacja przetworzona nie mogła zostać udzielona. W konsekwencji skargę należy uznać za przedwczesną. Na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 25 października 2016 r. Prezes Stowarzyszenia podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte. Pełnomocnik organu wniósł i wywiódł jak w odpowiedzi na skargę. Podał, że organ publikuje rejestr umów od lipca bieżącego roku. Wyjaśnił, że do tego czasu nie był prowadzony rejestr umów zawieranych w takiej formie, jak zrobił to Prezydent Olsztyna, realizując wniosek Stowarzyszenia w tej sprawie. Wskazał, że okoliczność, iż Stowarzyszenie realizuje cele społeczne nie oznacza automatycznie, że wykazało istnienie szczególnego interesu prawnego do uzyskania informacji przetworzonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał. W analizowanej sprawie strona skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Ustawa ta stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. W związku z tym uwzględnić należało, że wobec generalnego prawa do informacji publicznej postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co potwierdza np. art. 10 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Udostępnienie na wniosek następuje zaś bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli jednak informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Mianowicie wynika z nich, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie budzi wątpliwości, że adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, bowiem dotyczą funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Sam organ przyznaje, że nie udzielił Stowarzyszeniu pełnej informacji obejmującej wyszczególnione we wniosku dane, dotyczące zawartych umów cywilnoprawnych za okres od 1 stycznia 2014r. do dnia złożenia wniosku, tj. 22 marca 2016 r. Oczywistym jest również, że forma udostępnionych danych nie jest zgodna z wnioskiem, skoro wnioskodawca prosił o uporządkowane zestawienie danych zawieranych umów cywilnoprawnych według określonych kryteriów, zawarte w jednym pliku, a organ przesłał mu różne dane z 12 niekompletnych rejestrów elektronicznych. Odstąpienie od wnioskowanej formy, jak i występujące braki organ usprawiedliwił awarią serwera, posiadaną formą rejestrów elektronicznych oraz oceną, że żądane dane stanowią informację przetworzoną, co zdaniem organu zwalniało go z weryfikacji posiadanych dokumentów źródłowych w formie papierowej. Takie działanie nie zasługuje na akceptację, gdyż pomija całkowicie wymaganą w tym względzie procedurę. Art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wyraźnie wskazuje, jak ma postąpić podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy uzna, że nie jest w stanie zadośćuczynić wnioskowi. Przepis ten upoważnia organ do modyfikacji realizacji wniosku, gdy strona wyrazi na to zgodę. W przeciwnym razie organ ma obowiązek umorzyć postępowanie w procesowej formie decyzji administracyjnej, podając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, co ma umożliwić weryfikację zajętego przez organ stanowiska, które podlega zaskarżeniu (art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 2 i art. 21 u.d.i.p.). Także, gdy organ uznaje, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) i że wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w udostepnieniu takich danych, organ powinien wyraźnie odmówić udostępnienia wnioskowanej informacji w formie władczej decyzji administracyjnej. Dyrektor ZDZiT wskazanego działania zaniechał, narażając się na słuszny zarzut bezczynności. Organ bezpodstawnie przyjął, że udzielenie zainteresowanemu jakichkolwiek danych zwalnia go z rozpoznania wniosku w całości. Dopiero po zajęciu przez Dyrektora ZDZiT wiążącego stanowiska w formie decyzji administracyjnej i wyczerpaniu środka zaskarżenia przysługującego od takiego rozstrzygnięcia, możliwa będzie ocena przez Sąd czy zasadnie organ odmawia realizacji wniosku w żądanej postaci, w tym czy wniosek dotyczy informacji przetworzonej. Skoro organ dotychczas nie udostępnił wnioskowanej informacji w żądanej postaci ani nie umorzył postępowania, ani też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należało zobowiązać Dyrektora ZDZiT do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia 22 marca 2016 r. W przedstawionych okolicznościach faktycznych Sąd nie stwierdził, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie zignorował zgłoszonego wniosku. W ocenie sądu organowi można przypisać jedynie brak prawidłowej interpretacji obowiązującego prawa, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz strony skarżącej uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł, orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.