II SAB/Ol 55/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Spółka A (dalej jako "strona", "skarżąca" lub "Spółka"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania znak: "[...]"przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w sprawie wykonania określonych czynności oraz robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z "[...]"r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), strona wystąpiła o przeprowadzenie pilnej kontroli parkingu dla samochodów ciężarowych przy ul. "[...]" w zakresie użytkowania budowli zlokalizowanej na działkach "[...]". Podniesiono, że Spółka jest współwłaścicielem działki nr "[...]" (obecnie działka nr "[...]") zlokalizowanej przy parkingu, zaś samochody ciężarowe znajdujące się na wskazanym parkingu użytkują go niezgodnie z przeznaczeniem oraz planem zagospodarowania. W ocenie wnioskodawcy, doszło bowiem do samowolnego rozebrania wysepek wcześniej istniejących oraz przebudowano parking bez pozwolenia na budowę. Użytkownikami wieczystymi działek nr "[...]" (obecnie po podziale działka nr "[...]") i nr "[...]"obejmujących przedmiotowy parking są: D.P., "E" Spółka, Spółka P, Spółka T. oraz K.O.. Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym działki nr "[...]" (obecnie działka "[...]"), przylegającej do parkingu, na której znajduje się budynek warsztatowy naprawy samochodów osobowych. W dniu "[...]"r., do PINB wpłynął kolejny wniosek strony o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zbadania legalności robót budowlanych polegających na przebudowie i rozbudowie parkingu dla samochodów ciężarowych zlokalizowanego na działkach nr. "[...]". Zawiadomieniem z dnia "[...]"r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował strony o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Decyzją z dnia "[...]"r., PINB odstąpił od nakładania obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych zrealizowanych na działkach nr "[...]" do stanu zgodnego z prawem. Po rozpatrzeniu odwołania strony od ww. decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia "[...]"r., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia r., strona złożyła wnioski dowodowe na okoliczność ustalenia kwestii rozbudowy przedmiotowego obiektu w tym oświadczenia R.P. - byłego kierowcy firm PKS dotyczącego kwestii organizacji ruchu na terenie przedmiotowej nieruchomości. W dniu r., do PINB wpłynęło pismo Dyrektora Archiwum Państwowego, z którego wynika, iż w zasobach archiwalnych w/w jednostki nie zachowała się dokumentacja projektowa bazy transportowej. W dniu "[...]"., do PINB wpłynęło pismo K.O., w którym oświadczył on m.in., że przedmiotowy parking od 2012 r. został rozbudowany i przebudowany, zmieniając swoje charakterystyczne parametry techniczne. Następnie, decyzją z dnia "[...]"r., PINB odstąpił od nakładania obowiązków na użytkowników wieczystych działek nr "[...]"zlokalizowanych w obrębie "[...]" miasta, na części których znajduje się parking dla samochodów ciężarowych, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia "[...]"r. uchylił zaskarżoną decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sprzeciwy od powyższej decyzji WINB z dnia "[...]"r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Spółka "T" oraz Spółka P. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 401/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciwy. Wyrok jest prawomocny od dnia 1 września 2020 r. Pismem z dnia "[...]"r. (data wpływu do organu w dniu "[...]"r.), Spółka wniosła do organu pierwszej instancji ponaglenie, wskazując, że od dnie "[...]"r. przywrócono bieg terminów administracyjnych, a do dnia wniesienia ponaglenia PINB nie podjął odpowiednich działań. Postanowieniem z dnia "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawał w bezczynności, bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 14 lipca 2020 r., strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) - dalej jako "K.p.a.", poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniesiono o: 1) zobowiązanie PINB do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu lub na wniosek strony, w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) zobowiązanie organu do przeprowadzenia rzetelnego postępowania administracyjnego obejmującego uwzględnienie wszystkich dostępnych dowodów w sprawie (art.75 § 1K.p.a.); 3) zobowiązanie PINB do zawieszenia postępowania, które jest prowadzone równolegle w sprawie przedmiotowego parkingu z uwagi na fakt, że postępowanie NB "[...]"może być uznane za zagadnienie wstępne; 4) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego; 5) zobowiązanie PINB do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 6) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenia prawa, w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o orzeczenie, czy bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 7) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 8) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu szczegółowo opisano przebieg dotychczasowego postępowania wyjaśniając, że w konsekwencji nieprawidłowo rozpoznanego wniosku strony z dnia "[...]"r., organ prowadzi dwa postępowania w sprawie tej samej budowli, co prowadzi do chaosu w gromadzeniu dowodów. Wskazano, że organ w postępowaniu w sprawie stanu technicznego parkingu twierdzi, że obiekt ten nie jest samowolą. Jednocześnie w sprawie, która dotyczy samowoli nie jest w stanie odnieść się do wszystkich dowodów i dokonać wszystkich ustaleń. Podkreślono, że postępowanie w sprawie stanu technicznego parkingu toczy się od "[...]"r., natomiast postępowanie w sprawie legalności budowli parkingu od "[...]"r. Gromadzenie dowodów w dwóch sprawach jest pozbawionym sensu i skutecznie dezorganizuje postępowanie. Strona podniosła, że aktualna sytuacja parkingu jest inna niż stwierdzona w czasie wizji lokalnej w dniu 24 maja 2019 r., a organ nic nie zrobił w kwestii aktualizacji. Wskazując na wyrok Sądu Okręgowego, sygn. akt "[...]" z dnia "[...]" r., nakazujący współużytkownikom wieczystym działki nr "[...]" zaniechania samowolnego naruszania posiadania służebności gruntowej przejścia i przejazdu przez działkę "[...]" przysługującej skarżącej, wskazano, że bez rozstrzygnięcia administracyjnych nie jest możliwe podjęcie dalszych kroków w kwestii zaprzestania naruszania posiadania. W odpowiedzi na skargę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , przekazując akt sprawy wyjaśnił, że na skutek działania skarżącej prowadzonych jest kilka postępowań dotyczących przedmiotowego parkingu. Wskazano, że WSA w Olsztynie, w dniu 22 czerwca 2020 r., wydał wyrok o sygn. akt II SA/Ol 401/20 w sprawie dotyczącej parkingu. W nawiązaniu do powołanego wyroku organ zwróci się do Wojewody oraz przesłucha wskazanych przez Spółkę świadków. W dniu 28 lipca 2020 r. uzyskano fotogramatyczne zdjęcia lotnicze tego terenu za okres 1967 – 2019 . Wskazano, że również bezzasadny jest zarzut nieprzesłania ponaglenia, w związku z czym wniesiono o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punkcie 1 - 4, a więc w sprawach, gdy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu sprawy i jej zakończeniu w formie procesowej. W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W ocenie Sądu, wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarga na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35 - 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r. poz. 2096 z późn. zm. ), dalej jako: "k.p.a.", bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. W przedmiotowej sprawie, strona dopełniła wymogu formalnego, jakim jest - stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. - wniesienie ponaglenia, rozstrzygnięte postanowieniem z dnia "[...]"r., które stwierdziło, że organ pierwszej instancji pozostawał w bezczynności. Przede wszystkim podkreślić jednak należy, że z bezczynnością lub przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Zatem dla uznania bezczynności, bądź stwierdzenia przewlekłości postępowania konieczne jest ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 12 K.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Wprawdzie cytowane przepisy nie definiują, na czym polega "bezczynność organu" lub "przewlekłe prowadzenie postępowania", stosownie jednak do art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., bezczynność zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., natomiast stosownie do art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość wystąpi, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej zaistnieje więc, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka bowiem na podstawie art. 149 p.p.s.a., który przewiduje, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, że nie można w przedmiotowej sprawie zarzucić organowi bezczynności, czy też przewlekłości postępowania. W tym miejscu wskazać należy, że Spółka pismem z "[...]"r., złożyła wniosek, w którym nie wyartykułowała wprost o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie samowolnej rozbudowy/przebudowy parkingu dla samochodów ciężarowych zlokalizowanego przy ul. "[...]". W dniu "[...]"r., do PINB wpłynął kolejny wniosek strony o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zbadania legalności robót budowlanych polegających na przebudowie i rozbudowie parkingu dla samochodów ciężarowych, zlokalizowanego na działkach nr. "[...]". Zawiadomieniem z dnia "[...]" r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował strony o wszczęciu przedmiotowego postępowania (NB "[...]"). W okresie pomiędzy wpłynięciem pierwszego i drugiego wniosku były prowadzone dwa odrębne postępowania, mające związek z niniejszą sprawą. Jak wynika z akt sprawy, w okresie "[...]"organ prowadził postępowanie i wydawane były decyzji zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i przez organ odwoławczy. Wskazać należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]"r., uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sprzeciwy od powyższej decyzji wniosła spółka "T" oraz P. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 401/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciwy. Wyrok jest prawomocny od dnia 1 września 2020 r. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, nie można podzielić stanowiska skarżącej, że w dacie wniesienia skargi do Sądu tj. 14 lipca 2020 r., PINB pozostawał w bezczynności lub prowadził postępowanie przewlekle. Organ pierwszej instancji, zawiadomieniem z dnia "[...]"r., poinformował strony, że decyzja w postępowaniu NB "[...]" (tj. w postępowaniu zaskarżonym przedmiotową skargą), zostanie wydana po rozpatrzeniu sprzeciwów wniesionych przez innych użytkowników wieczystych spornych terenów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oraz po otrzymaniu nowych dowodów dotyczących zagospodarowania spornego terenu. W ocenie Sądu, działania podejmowane przez organ w toku przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania były prawidłowe i wynikały z obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ działał wnikliwie, dążąc do ustalenia kompletnego stanu faktycznego oraz zgromadzenia materiału dowodowego. Analizując chronologię czynności i działań procesowych organu, należy uznać, że postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły, nie doszło też do bezczynności na dzień złożenia skargi, mając na uwadze sprzeciwy i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 401/20. Mając powyższe na uwadze, nie sposób uznać, że PINB znajdował się w bezczynności, czy też przewlekle prowadził postępowanie. Tym samym, oceniając przebieg kwestionowanego postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.