II SAB/Ol 59/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Burmistrza w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]" - w terminie 14 dni; II. orzeka, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 18 sierpnia 2015 r., "[...]" zwrócił się do Burmistrza "[...]" z wnioskiem o wydanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji o przeznaczeniu działki nr "[...]", w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy "[...]". Dodatkowo wniósł o wydanie informacji czy w odniesieniu do tej działki były wydawane warunki zabudowy. Wnioskodawca wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 18 lipca 2015 r., został powołany przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w "[...]" na biegłego sądowego w sprawie "[...]" w celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Wezwaniem z dnia 2 września 2015 r., organ administracji poinformował wnioskodawcę, że stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p.") każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Jednocześnie zgodnie z załącznikiem do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1628) wydanie wypisu lub wyrysu ze studium lub planu zagospodarowania przestrzennego podlega stosownej opłacie skarbowej. W myśl zaś art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o opłacie skarbowej obowiązek zapłaty opłaty skarbowej od dokonania czynności urzędowej powstaje z chwilą dokonania zgłoszenia lub złożenia wniosku o dokonanie czynności urzędowej, a opłatę skarbową wpłaca się z chwilą powstania obowiązku zapłaty. W związku z powyższym organ administracji wezwał wnioskodawcę do uiszczenia opłaty skarbowej, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Pouczył ponadto, że w przypadku nie dotrzymania terminu do uzupełnienia wniosku o wymaganą opłatę skarbową zostanie on pozostawiony bez rozpatrzenia. W złożonej skardze "[...]" zarzucił, że Burmistrz "[...]" pomimo upływu znacznego okresu i terminów załatwienia sprawy nie udzielił mu wnioskowanych informacji ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji. Powyższe stanowi o bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz "[...]" stwierdził, że akty miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego stanowią informację publiczną. Podniósł jednocześnie, że udzielenie takiej informacji wiąże się z koniecznością uiszczenia opłaty skarbowej, o czym poinformował wnioskodawcę. Wnioskodawca nie uiścił stosownej opłaty skarbowej, mimo pouczenia o konsekwencjach nieuregulowania opłaty, a ponadto nie odpowiedział na wezwanie. W tej sytuacji skarga na bezczynność organu jest niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a"). Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie, liczonym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782, dalej jak: u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu określa przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się, iż informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., sygn. II SA 1956/02, CBOSA). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, CBOSA). Przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. należy zatem odnosić do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną. Wskazać jednak należy, iż wprawdzie zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, lecz w odniesieniu do informacji przetworzonej uprawnienie to jest ograniczone, gdyż obejmuje je tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu prawnego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Burmistrz "[...]", jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek taki niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Złożenie wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nakłada na organ zobowiązany określone obowiązki. Organ ten winien bowiem albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. , albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Tylko w sytuacji gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, brak jest podstaw do wydawania decyzji. W takiej sytuacji należy wnioskodawcę jedynie poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, CBOSA). Brak zatem któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Trzeba też zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia w trybie wnioskowym tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym – w szczególności nie została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej– a więc, gdy zainteresowany nie ma możliwości zapoznać się z nią inaczej, niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy bowiem informacji ogólnodostępnej, bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie (por. wyrok NSA z 20.11.2003 r., II SAB 372/03, CBOSA). Podkreślić należy, że w przypadku wątpliwości co do treści wniosku o udzielenie informacji publicznej organ winien zobowiązać wnioskodawcę do sprecyzowania żądania. W takim wypadku należy zastosować tryb określony w art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Skarżący występując z wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2015 r. domagał się dostępu, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do informacji o przeznaczeniu działki nr "[...]" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy "[...]" oraz czy w odniesieniu do tej działki były wydawane warunki zabudowy. Skarżący wprost wskazał na tryb załatwienia sprawy. Burmistrz "[...]" przyjął jednak, że do żądanej we wniosku skarżącego informacji istnieje inny tryb dostępu, niż w trybie określonym w u.d.i.p. i do powyższego wniosku należy zastosować art. 30 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Ponadto, pominął kwestię żądania udzielenia informacji o tym czy w odniesieniu do przedmiotowej działki były wydawane decyzje o warunkach zabudowy. Jak wynika z treści wniosku, skarżący nie domagał się wypisu i wyrysu z planu miejscowego, lecz określonych informacji (przeznaczenia nieruchomości przedmiotowej w planie miejscowym), w tym nie wynikającej z treści planu miejscowego (podania czy były wydane warunki zabudowy dla tej działki). W tej sytuacji, stosownie do art. 64 § 2 K.p.a., organ winien był wezwać skarżącego do doprecyzowania treści wniosku w celu rozstrzygnięcia wątpliwości odnośnie do trybu załatwienia tej sprawy. W przypadku podtrzymania przez skarżącego żądania rozpoznania wniosku w trybie u.d.i.p., organ winien przede wszystkim rozstrzygnąć czy żądane informacje stanowią informację publiczną, gdyż od prawidłowego ustalenia tej okoliczności zależy sposób załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Samo powołanie się przez wnioskodawcę podstawy prawnej wniosku czy wskazania trybu załatwienia sprawy, nie zwalnia bowiem organu administracji z obowiązku nadania żądaniu strony odpowiedniej formy procesowej i przyjęcia właściwego trybu postępowania, stosownie do art. 7 K.p.a. Tym samym przedwcześnie skarżący został wezwany do uiszczenia opłaty skarbowej. Zaznaczyć na marginesie należy, że organ nie sprecyzował wysokości tej opłaty w okolicznościach tej sprawy, ograniczając się do wskazania treści obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. W związku z powyższym organ winien rozpoznać wniosek skarżącego z dnia 18 sierpnia 2015 r., mając na uwadze powyższe wskazania Sądu. Wobec powyższego Sąd uznał za zasadną skargę dotyczącą bezczynności organu i w pkt. I wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W przedstawionych okolicznościach faktycznych sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Z odpowiedzi na skargę wynika, że bezczynność organu spowodowana była błędnym przekonaniem o działaniu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Była więc efektem nieznajomości powyższej problematyki, wobec czego nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy. Te względy uzasadniały rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt. III sentencji na zasadzie art. 200 p.p.s.a.