II SAB/Ol 59/19

Dnia 28 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. L. na bezczynność Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu w przedmiocie wszczęcia przewodu doktorskiego 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 4 kwietnia 2019 r. S. L. (skarżący) zwrócił się do Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu (dalej Dziekan) z wnioskiem o wszczęcie przewodu doktorskiego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu (dyscyplina prawo) w zakresie tematu "[...]". Skarżący zwrócił się również z prośbą o wyznaczenie promotora i egzaminu z dyscypliny dodatkowej. Następnie pismem z dnia 18 czerwca 2019 r. skarżący wniósł do Senatu Uniwersytetu ponaglenie w związku z bezczynnością Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu w sprawie wszczęcia przewodu doktorskiego w dyscyplinie prawo. Natomiast pismem z dnia 1 sierpnia 2019 r. wniesionym drogą elektroniczną na skrzynkę ePUAP skarżący wywiódł skargę na bezczynność Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu (Rada Wydziału, organ) w przedmiocie niepodjęcia jakiejkolwiek aktywności w kwestii rozpatrzenia wniosku skarżącego odnośnie do wszczęcia przewodu doktorskiego. Skarżący podkreślił, że do dnia wniesienia skargi organ nie podjął jakichkolwiek czynności w tej sprawie, w tym nie przekazał skarżącemu jakichkolwiek decyzji, uchwał, pism, informacji czy tez wezwań. Skarżący wniósł m.in. o: stwierdzenie bezczynności organu; zobowiązanie organu do wydania przedmiotowej decyzji w terminie czternastodniowym i skierowanie sprawy do postępowania uproszczonego. Z kolei w piśmie z dnia 21 sierpnia 2019 r. Dziekan wezwał skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków w przesłanej dokumentacji do wszczęcia przewodu doktorskiego, tj.: 1) wniosek o wszczęcie przewodu doktorskiego z uzupełnionymi danymi promotora – wzór nr 2 do Uchwały RW nr "[...]" z dnia 29 września 2016 r.; 2) opinię przewidywanego promotora zgodnie z wymogami określonymi w załączniku nr 1 do Uchwały RW nr "[...]" z dnia 29 września 2016 r., cz. III, pkt 2 c. – w oryginale; 3) informację o tym, czy otwierał wcześniej przewód doktorski (jeśli tak, to na jakiej Uczelni/Wydziale). Natomiast w odpowiedzi na skargę Rada Wydziału wniosła o jej oddalenie, wskazując, że wniosek skarżącego o wszczęcie przewodu doktorskiego i wyznaczenie promotora zawierał istotne braki formalne. Skarżący został wezwany pismem z dnia 21 sierpnia 2019 r. do ich uzupełnienia, jednakże w wyznaczonym terminie tego nie uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) dalej: p.p.s.a., wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punkcie 1 - 4, a więc w sprawach, gdy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu sprawy i jej zakończeniu w formie procesowej. W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Wobec tego, aby móc skutecznie zarzucić organowi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, należy wpierw ustalić, czy na takim organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (decyzji-czynności), a dopiero później rozważenia czy obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnił. Nadto z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Poza tym sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Terminy, w których konkretne sprawy należy załatwić określone zostały w k.p.a., chyba że przepis ustawy szczególnej zawiera odmienne unormowanie w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a niezwłocznie jeżeli nie jest konieczne prowadzenie postępowania dowodowego (wyjaśniającego). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania - art. 35 § 3 k.p.a. Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu w przedmiocie wszczęcia przewodu doktorskiego. Rozpatrując w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności skargi, sąd miał na uwadze, że stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Powyższy przepis prawa nie wymaga aby ponaglenie zostało rozpoznane przed wniesieniem skargi, nie zakreśla również terminu jaki musi upłynąć pomiędzy wniesieniem ponaglenia a skierowaniem do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżący w niniejszej sprawie wniósł ponaglenie. Dalej wskazać należy, że stosownie do art. 179 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1669) w okresie od dnia wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, do dnia 30 kwietnia 2019 r. przewody doktorskie, postępowania habilitacyjne i postępowania o nadanie tytułu profesora wszczyna się na podstawie przepisów dotychczasowych. Tym samym w przedmiotowej sprawie mają jeszcze zastosowanie przepisy (aktualnie już nieobowiązującej) ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1789; dalej: ustawa o stopniach naukowych). Stosownie zaś do art. 29 ust. 1 tej ustawy w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Do zaskarżania decyzji wydanych w tych postępowaniach stosuje się przepisy o zaskarżaniu decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Natomiast szczegółowy tryb i warunki przeprowadzania czynności w przewodzie doktorskim zostały uregulowane w Rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 stycznia 2018 r. w sprawie szczegółowego trybu i warunków przeprowadzania czynności w przewodzie doktorskim, w postępowaniu habilitacyjnym oraz w postępowaniu o nadanie tytułu profesora (Dz. U. z 2018 r., poz. 261; dalej: rozporządzenia). Rozporządzenie to utraciło obecnie moc obowiązującą, ale ma zastosowanie do m.in. przewodów doktorskim wszczętych na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy o szkolnictwie wyższym. Warto również zauważyć, że kwestia odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu w sprawie nadawania stopni i tytułów była przedmiotem oceny judykatury, czego przykładem może być m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1364/05, LEX nr 209495, w którym NSA wskazał wyraźnie, jak należy rozumieć istotę "odpowiedniości stosowania przepisów k.p.a." w postępowaniach w sprawach stopni i tytułu naukowego, które jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów k.p.a., z odrębnościami wynikającymi z przepisów procesowych, zamieszczonych w ustawie z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki. W ocenie Sądu organ był bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego, gdyż do dnia wniesienia skargi nie podjął żadnych czynności przewidzianych prawem. Od dnia złożenia wniosku do 1 sierpnia 2019 r. upłynęło bowiem wystarczająco dużo czasu, by organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku lub podjął uchwałę na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 1) ustawy o stopniach naukowych. Jednakże bezczynność ta została konwalidowana jeszcze przed rozpoznaniem skargi na bezczynność, ponieważ w piśmie z dnia 21 sierpnia 2019 r. Dziekan wezwał skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków w przesłanej dokumentacji do wszczęcia przewodu doktorskiego. Jak już wskazano do postępowania w sprawie wszczęcia przewodu doktorskiego w niniejszej sprawie stosuje się przepisy k.p.a. odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ jak najbardziej zasadnie i prawidłowo zastosował wspomniany przepis k.p.a. Zwrócić również należy uwagę, że art. 14 ust. 2 ustawy o stopniach naukowych stanowi, że czynności przewodu doktorskiego kończą się uchwałami rady jednostki organizacyjnej w przedmiocie: 1) wszczęcia przewodu doktorskiego i wyznaczenia promotora, a także promotora pomocniczego, w przypadku jego udziału w przewodzie; 2) wyznaczenia recenzentów; 3) przyjęcia rozprawy doktorskiej i dopuszczenia jej do publicznej obrony; 4) przyjęcia publicznej obrony rozprawy doktorskiej; 5) nadania stopnia doktora. Oczywistym przy tym jest, że organ może wydać także uchwałę odmowną (art. 21 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych). Zgodnie zaś z art. 14 ust. 3 tej ustawy nieprzyjęta rozprawa doktorska nie może być podstawą do ubiegania się o nadanie stopnia doktora w innych jednostkach organizacyjnych. Z kolei Uchwała Nr "[...]" Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu z dnia 29 września 2016 r. w sprawie procedury przewodów doktorskich na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu określa szczegółowe wymogi formalne jakie powinien zawierać wniosek o wszczęcie przewodu doktorskiego, wśród których jest m.in. proponowany temat rozprawy doktorskiej oraz propozycja promotora pracy. Wniosek musi również zawierać opinię przewidywanego promotora lub dotychczasowego opiekuna naukowego o stopniu zaawansowania rozprawy doktorskiej oraz innych elementów pracy. Wskazać należy, że żądanie przez organ na podstawie art. 64 k.p.a. uzupełnienia podania miało oparcie w przepisach prawa: - art. 14 ust. 3 ustawy o stopniach naukowych, § 1 ust. 2 pkt 5 ) rozporządzenia, załącznik nr 1 do uchwały RW nr "[...]" cz. III. pkt 2. lit. i) - w odniesieniu do informacji o tym, czy był otwierany przewód doktorski na innej uczelni; - § 1 ust. 2. pkt 3) rozporządzenia, wniosek o wszczęcie przewodu doktorskiego z uzupełnionymi danymi promotora wzór nr 2 do uchwały RW nr "[...]" z dnia 29 września 2016 r. oraz cz. III pkt 2 lit. a) załącznika do tejże uchwały – w odniesieniu do propozycji osoby do pełnienia funkcji promotora; - załącznik nr 1 do uchwały RW nr "[...]" cz. III. pkt 2. lit. c) – w odniesieniu do opinii przewidywanego promotora w oryginale. Skoro wniosek o wszczęcie przewodu doktorskiego wystosowany przez skarżącego nie zawierał tych elementów to jak najbardziej zasadnie, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., został on wezwany do usunięcia braków w przesłanej dokumentacji do wszczęcia przewodu doktorskiego. Skarżący nie uzupełnił tych braków w zakreślonym terminie. Tym samym organ jeszcze przed rozpoznaniem skargi na bezczynność przez Sąd przerwał swój stan bezczynności i podjął właściwe czynności w sprawie. Dlatego też Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a w pkt 1 umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu. Wyjaśnić należy, że instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 p.p.s.a., ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustalenia, czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Załatwienie przez organ wniosku strony w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku zbadania, czy bezczynność, której się dopuścił, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W takiej sytuacji umorzenie postępowania sądowego może dotyczyć jedynie zobowiązania organu do wydania dokonania czynności, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSA i WSA z 2009 r., z. 4, poz. 63). Zaistniała bezczynność nie nastąpiła jednak w ocenie Sądu z rażącym naruszeniem prawa. Organ nieznacznie uchybił terminowi do załatwienia sprawy. Następnie zaś podjął niezbędne czynności w sprawie. Tym samym jego działanie nie miało znamion umyślności. Takie postępowanie, choć niezasadnie przedłużyło termin do podjęcia niezbędnych czynności, to nie miało jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.