II SAB/Ol 6/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Wójta Gminy w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 30 listopada 2015r. (wpływ do organu w dniu 4 grudnia 2015r.) A.P. zwrócił się do Wójta Gminy o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014r. poz. 782, ze zm.) zwanej dalej: u.d.i.p., informacji publicznej w zakresie: ile w okresie styczeń - listopad 2015r. wydatkowano na wynagrodzenia wszystkich doradców Wójta Gminy oraz o przesłanie skanów wszystkich umów (zleceń, o dzieło, o pracę) osób zatrudnionych na stanowisku doradcy wójta. Jednocześnie stosownie do art. 14 ust. 1 ww. ustawy wniósł o udostępnienie powyższych informacji pocztą elektroniczną na wskazany adres: e-mail: [...]. W odpowiedzi na złożony wniosek Wójt Gminy pismem z dnia [...] 2015r. poinformował stronę, że w okresie 11 miesięcy 2015r. tj. od stycznie do listopada 2015r. na wynagrodzenia wszystkich doradców Wójta Gminy wydatkowano ogółem kwotę brutto 66 298,42 zł (netto 46 819,24 zł). W załączeniu przekazano również skany żądanych umów tj. umowy zlecenia nr [...] i umowy zlecenia nr [...]. W dniu 4 stycznia 2016r. A.P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wójta Gminy w zakresie udostępnienia informacji publicznej zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie informacji zgodnie z żądanym zakresem i na tej podstawie wniósł o zobowiązanie Wójta do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyjaśnił, że żądany zakres informacji został mu pismem z dnia [...] 2015r. przekazany, jednak przesłane skany m.in. umów zleceń z J.C. z dnia [...] 2015r. i z dnia [...] 2015r. zawierają niezasadnie zamazane (ukryte) kwoty wynagrodzenia z tytułu tych umów zleceń. Wyjaśnił, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ zobligowany nie udziela informacji publicznej i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostepnienia takiej informacji. Przytoczył treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako informacji publicznej podlegającej udostepnieniu w rozumieniu wskazanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe tj. treść i charakter informacji - por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 2311/12. Wobec tego nie można mieść wątpliwości, w ocenie skarżącego, że wniosek o ujawnienia wysokości wynagrodzenia z tytułu umowy zlecenia doradcy Wójta jest informacją publiczną, bowiem dotyczy wydatkowania środków publicznych. Wobec tego organ zobowiązany był taką informację udostępnić w trybie art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. albo poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej w trybie art. 16 ust. 1 i 2 ww. ustawy w razie wystąpienia przesłanek do odmowy. Brak takich działań ze strony Wójta stanowi o bezczynności organu w udostepnieniu informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie argumentując, że w dniu 17 grudnia 2015r. skarżący otrzymał drogą elektroniczną żądane informacje dotyczące wydatkowania środków finansowych na wynagrodzenia doradców oraz skany umów z usuniętymi danymi dotyczącymi danych wrażliwych, których udostępnienie mogło spowodować naruszenie dóbr osobistych w postaci prawa do prywatności. Dodatkowo wskazał organ, że osoba będąca stroną umowy nie pełni funkcji publicznej, a wobec tego nie zachodzi wobec niej przesłanka ograniczenia prywatności. Zarzuty skargi pozostają bezzasadne skoro skarżący uzyskał wnioskowaną informację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014r. poz. 1647) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012r. poz. 270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem działalności organu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. W niniejszej sprawie A.P. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy zarzucając mu nieudzielenie informacji publicznej dotyczącej wydatkowania środków publicznych na rzecz doradcy Wójta w formie udostępnienia skanu umów dotyczących wynagrodzenia doradców Wójta poprzez przekazanie takich umów zawartych z J.C. z zamazaną (usuniętą) informacją w zakresie wynagrodzenia. Przedmiotem skargi jest zatem bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, który to zakres działania organu administracji publicznej, jak również innych podmiotów, które są dysponentami wiedzy o sprawach publicznych, regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2014r. poz. 782, ze zm.) zwanej dalej: u.d.i.p. Kontrola Sądu zatem, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy ppsa., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 - 3 ustawy ppsa.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa.) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a ustawy ppsa.). W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35 -36 kpa, bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wobec tego aby móc skutecznie zarzucać organowi bezczynność należy wpierw stwierdzić, czy na takim organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnia. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wojewódzki sąd administracyjny prowadząc postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej powinien zanim wyda orzeczenie zbadać prawidłowość złożenia skargi do sądu, czy sprawa mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz istnienie lub nieistnienie bezczynności. Odnośnie prawidłowości złożenia skargi w zakresie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej należy przytoczyć ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011r. sygn. I OSK 667/11, wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. I OSK 1048/11, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. I OSK 401/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym udzielenie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej, wynikającej z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niepodjęcie tej czynności może świadczyć o bezczynności organu. Możliwość wniesienia w tym zakresie skargi do sądu administracyjnego przewiduje, jak wyżej wskazano art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 4 ustawy ppsa. Przy czym skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi należy wskazać, że przedmiotem jej jest bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, do której doszło w efekcie realizacji przez stronę skarżącą jej prawa do informacji, której domagała się w oparciu o zasady i tryb uregulowane w cytowanej już ustawie o dostępie do informacji publicznej. Powyższa ustawa reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jej art. 4, na podstawie którego obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 tej ustawy został wskazany przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zatem informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą). Cytowana ustawa przyjęła zatem jako zasadę szeroki dostęp do informacji publicznej, stanowiąc w art. 2 ust.1, że przysługuje ona każdemu, oczywiście do granic chronionych prawem określonych w art. 5, precyzując w art. 3 ust. 1, art. 7 ust.1 i art. 13 sposoby jego realizacji. Przykładowy katalog spraw stanowiących informację publiczną zawiera art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w rat. 4 ust. 1, w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują, czy też taką informację publiczną stanowi informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, a w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., mieści się jako organ władzy publicznej w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Także sama informacja, o którą wystąpiła strona skarżąca ma charakter informacji publicznej. Stosownie bowiem do art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 885, z późn. zm.), jednostki samorządu terytorialnego tworzą sektor finansów publicznych, zaś w art. 33 ust. 1 tej ustawy wyrażona została jedna z naczelnych zasad rządzących gospodarką środkami publicznymi - zasada jawności finansów publicznych. Jawność może być wyłączona w stosunku do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeśli to wynika z obowiązujących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych ( ust. 2). Zatem, skoro żądana informacja publiczna dotyczyła informacji o wydatkowaniu środków publicznych na wynagrodzenia dla wszystkich doradców Wójta w okresie od stycznia do listopada 2015r., to co do zasady informacja ta podlega udostepnieniu. Może wprawdzie być ograniczona w określonych sytuacjach które wynikają z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W rzeczonej sprawie jednakże, wbrew zarzutom skargi, Wójt Gminy pismem z dnia [...] 2015r. udzielił żądanej informacji wskazując, iż w przedziale 11 miesięcy tj. od stycznia do listopada 2015r. na wynagrodzenia wszystkich doradców wydatkowano ogółem kwotę brutto 66 298,42 zł (netto 46 819,24 zł). Nadto skarżącemu zostały przesłane także skany dwóch umów zlecenia zawartych z doradcą Wójta na świadczenie określonych usług doradczych, których zakres określony został w § 1 umowy nr [...] i w § 1 umowy nr [...], z których wynika, że umowy te dotyczą jednego doradcy. W tym stanie sprawy nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, że organ odmówił mu udostępnienia żądanych informacji publicznych, skoro organ przedstawił takie informacje wskazujące na kwotę środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie dla doradcy Wójta (a taka informacja stanowi informację publiczną), jak również bez znaczenia pozostaje okoliczność, że przesłane skany umów nie zawierają informacji o wynagrodzeniu zleceniobiorcy, skoro z ich treści wynika, ich zakres, czas obowiązywania oraz że dotyczą jednej osobą. Zestawienie tych faktów z informacją dotyczącą wydatkowanych środków na wskazany okres 2015r. jednoznacznie stanowi odpowiedź na żądanie skarżącego dotyczące wysokości wydatkowanych środków publicznych przeznaczonych dla doradcy Wójta. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie organ udostępnił żądaną informację publiczną skarżącemu, wobec czego Sąd skargę dotyczącą bezczynności organu w tym zakresie uznał za niezasadną. Wobec powyższego stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł o oddaleniu skargi.