II SAB/Ol 64/14

Dnia 9 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Koła Łowieckiego w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Koło Łowieckie do procesowego zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia "[...]"; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. orzeka o niewymierzeniu organowi grzywny; IV. zasądza od Koła Łowieckiego na rzecz skarżącego kwotę 753,59 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt trzy złotych i pięćdziesiąt dziewięć groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 9 grudnia 2013 r. S.P., powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.), zwrócił się do Koła Łowieckiego [...] w B. o udzielenie informacji w zakresie: 1. ile i jakich gatunków zwierzyny dzikiej drobnej odstrzeliło Koło Łowieckie na poszczególnych dzierżawionych obwodach łowieckich w roku gospodarczym 2008/2009? 2. Ile i jakich gatunków zwierzyny dzikiej grubej odstrzeliło Koło Łowieckie na poszczególnych dzierżawionych obwodach łowieckich w roku gospodarczym 2008/2009? 3, Na jakim obszarze upraw rolnych i w uprawach jakich roślin wystąpiły szkody od zwierzyny dzikiej w roku gospodarczym 2008/2009? 4. W jakiej wysokości (sumarycznie) koło wypłaciło odszkodowania za jak pkt 4 w poszczególnych dzierżawionych obwodach? 5. W jakiej wysokości składki członkowskie opłacali członkowie koła w roku gospodarczym 2008/2009? 6. Czy koło korzystało w roku gospodarczym 2008/2009 z dotacji państwowych od władz samorządowych, dotacji unijnych i subwencji lub innych form wsparcia finansowego i w jakiej wysokości? Na podstawie art. 14 ust. 1 ww. ustawy strona wniosła o udostępnienie żądanych informacji poprzez przesłanie w formie wydruku pocztą na wskazany adres. Następnie wobec braku odpowiedzi na złożony wniosek S.P. wniósł skargę z dnia 7 stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie za pośrednictwem organu, która jednak nie została przekazana Sądowi, w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SO/Ol 2/14 wymierzył Kołu Łowieckiemu [...] w B. grzywnę za nieprzekazanie skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy. W dniu 2 czerwca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga S.P. na bezczynności Koła Łowieckiego [...] w B. w udzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia 9 grudnia 2013 r. Wniesiono o nakazanie organowi udzielenia informacji publicznej w sposób jaki przywołany został we wniosku, zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, uznanie, że zachowanie organu wyczerpuje przesłanki z art. 149 § 1 i jest rażącym naruszeniem prawa, nałożenie na organ grzywny przewidzianej w art. 149 § 2 w wysokości przewidzianej art. 154 § 6, powiadomienie w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 155 ustawy ppsa. organu zwierzchniego - Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego o uchybieniach w postępowaniu skarżonego organu. Podniesiono, że organ nie zareagował na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak również nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Mimo ukarania organu przez Sąd, organ ten nie wystąpił do skarżącego, stosownie do sugestii Sądu, o przesłanie treści zapytań, jak również nie wykazał inicjatywy aby na podstawie posiadanych wniosków udostępnić żądaną informację. W odpowiedzi na skargę, przekazaną Sądowi w dniu 12 czerwca 2014 r., Kolo Łowieckie [...] w B. (dalej: Koło) przekazało skargę S.P. z dnia 25 maja 2014 r. oraz wniosło o jej oddalenie. Przyznał organ, że pismami z dnia 9 i 10 grudnia 2013 r. skarżący wystąpił do Koła o udzielenie wskazanych informacji, przy czym skarżący twierdzi, że nie otrzymał żądanej odpowiedzi na swoje zapytanie, tymczasem wniesiona skarga jest bezzasadna, gdyż pismem z dnia 8 kwietnia 2014 r. poinformowano skarżącego o sposobie uzyskania żądanych informacji oraz o terminie, w którym będzie można się z nimi zapoznać. Skarżący nie stawił się w oznaczonym dniu, ani nie skontaktował się w celu ustalenia dogodnego terminu. Należy zatem wskazać, ze Koło uczyniło zadość żądaniu skarżącego, który nie uzyskał informacji nie z uwagi na brak zaangażowania organu. Dołączono kopię pisma z dnia 8 kwietnia 2014 r. przekazanego skarżącemu wraz z potwierdzeniem odbioru tego pisma w dniu 14 kwietnia 2014 r. Pismem procesowym z 9 grudnia 2014 r. pełnomocnik Koła wniósł o oddalenie skargi ewentualnie o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 10 grudnia 2014 r., stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz nie wymierzanie organowi grzywny. W motywach wskazano, że wprawdzie wniosek skarżącego podlega wymogom ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej, lecz tylko w zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Żądane informacje wymagają zaangażowania w celu zebrania ich, co oznacza, że jest konieczne jest przetworzenie, a strona nie wykazała z uwagi na jakie okoliczności jest ona istotna dla interesu publicznego. Poza tym w sytuacji, gdy organ nie wezwał strony do wykazania takiego szczególnie istotnego interesu publicznego to jest to tylko formalna wadliwość postępowania a nie bezczynność. Podniesiono, że prawo do informacji przysługuje każdemu obywatelowi, jednakże jak każde prawo nie może służyć do jego nadużywania, tymczasem skarżący składając powtarzające się wnioski, każdy z nich różni się minimalnie, w bardzo krótkich odstępach czasu, nęka Koło, bowiem gdyby faktycznie chodziło tylko o informację publiczną to po złożeniu wniosku strona oczekiwałaby na udzielenie tej informacji, a nie składała kolejne podobne wnioski. Takie postępowanie skutkuje tym, że Zarząd Koła nie zajmuje się wykonywaniem statutowych obowiązków lecz dziesiątkami wniosków skarżącego. Skarżący upodobał sobie destabilizację pracy wielu organów łowieckich w Polsce i brak reakcji lub w ocenie skarżącego spóźniona reakcja skutkuje skargami do Sądu administracyjnego. Dodatkowo wyjaśniono, że stosownie do art.14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może zostać udostępniona w sposób lub w formie wnioskowanej, to podmiot zobowiązany jest do pisemnego powiadomienia wnioskodawcy o przyczynach braku umożliwienia udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej innej formie informacja może być udostępniona. Jeżeli w terminie 14 dni wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji we wskazany wyżej sposób, to postępowanie o udostępnieniem informacji umarza się. Pismem z dnia 8 kwietnia 2014 r. organ poinformował skarżącego o takiej sytuacji, więc organ zareagował na złożony wniosek lecz z uwagi na brak możliwości technicznych i brak pracowników do wykonania pracy spowodował, że nie można było udostępnić informacji w formie wskazanej przez skarżącego. Podkreślono również, że skarżący w swojej pierwotnej skardze posługuje się dwoma wykluczającymi się instytucjami, gdyż określił w skardze, iż dotyczy ona odmowy/bezczynności w udzieleniu informacji publicznej. Pełnomocnik reasumując wystąpienie wskazał, że wobec podniesionych okoliczności tej sprawy ewentualna bezczynność organu w zakończeniu procesowym postępowania w udzieleniu informacji publicznej nie może być traktowana jako rażące naruszenie prawa. Nie sposób bowiem dopatrzeć się po stronie organu lekceważenia skarżącego lub celowego wprowadzania go w błąd. Na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę oraz zarzuty w niej zawarte, jak również przedstawił na piśmie spis kosztów wraz z kosztami dojazdu samochodem do Sądu. Dodatkowo wyjaśnił, że kontaktował się z sekretarzem Koła w celu zapoznania się z dokumentami lecz wyznaczane były mu takie terminy, w których nie był w stanie się zapoznać z dokumentami. Podał, że informacje, o które występował są zamieszczane w rocznym planie łowieckim i w innych dokumentach, które Koło jest zobowiązane sporządzać i posiadać. Pełnomocnik organu wniósł jak w piśmie procesowym z 9 grudnia 2014 r. Odnośnie zaś przedstawionego spisu kosztów podał, że zwrot kosztów dojazdu jest nieuzasadniony, gdyż strona mogła skorzystać ze środków komunikacji publicznej tj. przejazdu koleją lub transportem drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa., jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie, liczonym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. Wobec tego, aby móc skutecznie zarzucać organowi bezczynność należy wpierw stwierdzić, czy na takim organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnia. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wojewódzki sąd administracyjny prowadząc postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej powinien zanim wyda orzeczenie zbadać prawidłowość złożenia skargi do sądu, czy sprawa mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz istnienie lub nieistnienie bezczynności. W rozpoznawanej sprawie strony są zgodne, że wniosek z dnia 9 grudnia 2013 r. podlega rygorom cytowanej wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 782) dalej: u.d.i.p. Wnioskiem tym S.P. domagał się udostępnienia przez Koło Łowieckie [...] w B. licznych informacji związanych z prowadzoną działalnością łowiecką. W tym miejscu powołać należy się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, w którym m.in. stwierdzono, że ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 372 ze zm.) przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny (por. R. Stec: "Uprawianie łowiectwa i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Uwarunkowania administracyjnoprawne, cywilnoprawne i organizacyjne", Lex 2012). Wymaga podkreślenia, że powyższe zadania mogą być realizowane zarówno przez organy Polskiego Związku Łowieckiego, jak również koła łowieckie, które są podstawowym ogniwem organizacyjnym w Polskim Związku Łowieckim w realizacji celów i zadań łowiectwa (art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo łowieckie). Publicznoprawny charakter działalności koła łowieckiego przesądza również o tym, że żądane w niniejszej sprawie informacje mogą stanowić informację publiczną, bowiem we wniosku domagano się udostępnienia m.in. szczegółowych informacji dotyczących właśnie wykonywania publicznoprawnych zadań dot. czy to ilości i gatunków zwierzyny drobnej i grubej odstrzelonej w okresie 2008/2009, obszaru upraw na jakiej wystąpiły szkody spowodowane przez zwierzynę, wysokości odszkodowań jakie wypłacono za wskazane szkody, czy też wysokości i wielkości udzielonego wsparcia finansowego w postaci dotacji od władz samorządowych czy unijnych. W związku z powyższym działalność koła łowieckiego jest objęty regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W rzeczonej sprawie wbrew zarzutom skargi, Koło łowieckie, działając na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodniej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku, poinformowało skarżącego, że nie dysponuje pracownikiem etatowym oraz urządzeniem do kopiowania dokumentów, co uniemożliwia udostępnienie informacji w formie wnioskowanej. Jednocześnie zaproponowano w piśmie z dnia 8 kwietnia 2014 r. aby zainteresowany osobiście wykonał kopie dokumentów w siedzibie Koła lub przez osobę upoważnioną w dniu 16 kwietnia 2014 r. w godz. 18.00 do 19.00. Jeżeli zaś termin ten nie odpowiada proponuje się kontakt z sekretarzem koła pod wskazanym numerem telefonu. Działanie takie znajduje oparcie w treści art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji publicznej umarza się. Organ wadliwie jednak poprzestał na takim zawiadomieniu mimo, że ten sam przepis (zdanie ostatnie) stanowi wprost, że jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Organ jest co do zasady zobowiązany do poinformowania wnioskodawcy o tym w ramach powiadomienia wnioskodawcy, iż informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 9 k.p.a. jest zasada należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Pouczenie takie mobilizuje stronę i zakreśla termin zakończenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Zakończenie takiego postępowania, w świetle omawianej ustawy następuje tylko poprzez udzielenie żądanych informacji albo wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji albo umorzeniu postępowania w sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W związku z powyższym dla oceny bezczynności, rozumianej jako niepodejmowanie nakazanych prawem działań, nie może mieć znaczenia, że organ wyraził wolę udostępnienia żądanych informacji i powiadomił o tym wnioskodawcę. Istotnym jest tylko, że w zaistniałej sytuacji organ dotychczas nie załatwił zgłoszonego w dniu 9 grudnia 2013 r. wniosku w przepisany sposób, gdyż nie udostępnił wnioskowanych informacji ani nie wydał żadnej z decyzji administracyjnych wskazanych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, w formie odpowiadającej decyzji administracyjnej, obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p. Dlatego na podstawie art. 149 § 1 ustawy ppsa. należało zobowiązać Koło Łowieckie [...] w B. do zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 9 grudnia 2013 r. w sposób określony w przytoczonych przepisach, o czym rozstrzygnięto w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych i prawnych, bezczynność w załatwieniu powyższego wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wynikała, co przyznał sam organ, z nieznajomości procedowania. Organ zawiadomił wnioskodawcę o miejscu i czasie udostępnienia żądanych dokumentów, wyjaśniając przyczyny braku możliwości przesłania kopii żądanych dokumentów na wskazany adres. W tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania go w błąd. Sam skarżący nie kwestionował przedstawionego mu rozwiązania, w skardze nie wspominając o takim piśmie, natomiast na rozprawie podnosił, że proponowane przez sekretarza Koła terminy nie są odpowiednie. Jednakże uwzględniając, że członkowie Koła świadczą swoją pracę społecznie, nie sposób nałożyć na nich obowiązek dostosowywania się do strony skarżącej. Ponadto w niniejszej sprawie zabrakło, jak wynika z nadesłanych akt sprawy, jedynie procesowego zakończenia postępowania w wyniku regulacji wynikającej z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 i 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu, który dopuścił się bezczynności w sprawie, uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł, orzeczono stosownie do art. 200 ustawy ppsa., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stosownie zaś do zapisu art. 205 § 1 ustawy ppsa. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Przy czym przysługujące stronie należności z tytułu przejazdów oraz utraconego zarobku lub dochodu ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach działu 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594, z późn. zm) - art. 205 § 3 ustawy ppsa.. Treść art. 85 ust. 1 w związku z art. 91 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych umożliwia zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca wykonywania czynności sądowej w wysokości rzeczywiście poniesionych, racjonalnych i celowych kosztów przejazdu własnym samochodem lub innym odpowiednim środkiem transportu. Zatem, przedłożony spis kosztów podróży obejmujący przedstawioną liczbę kilometrów na trasie O.-L. oraz zastosowana stawka 0,8358 zł za jeden kilometr przejazdu znajdują oparcie w obowiązujących przepisach tej ustawy.