II SAB/Ol 65/19

Dnia 10 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.K. na bezczynność spółki A w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; 4) zasądza od spółki A na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych sprawy wynika, że A. K.( dalej jako: "skarżący") wnioskiem z 13 grudnia 2018 r., zwrócił się do Zakładu Komunikacji Miejskiej (dalej jako: "spółka" , "organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej organizacji kontroli biletów w pojazdach tej spółki, poprzez wskazanie: 1) ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów? 2) czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w spółce, czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny? O ile jest to podmiot zewnętrzny, to należy wskazać: a) nazwę i adres tego podmiotu, b) okres, na jaki zawarto umowę na usługę kontroli biletów, c) ogólną informację, na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie tej usługi (stawki za kontrolę, procent od wpływów, ryczałt itd.). Jeżeli umowy na usługę kontroli biletów zawarto z więcej niż jednym podmiotem należy udzielić informacji na temat każdego z nich. Jednocześnie skarżący zwrócił się o nadesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów; jeżeli stosowanych jest kilka wzorów należy przesłać każdy z nich. Pismem z 18 marca 2019 r. skarżący wystosował ponaglenie do spółki, zakreślając termin 3 dni na udzielenie odpowiedzi na wniosek. W odpowiedzi pismem z 25 marca 2019 r. spółka przesłała skarżącemu "wyciąg z regulaminu przewozu osób, rzeczy, bagażu ręcznego i zwierząt autobusami Zakładu Komunikacji Miejskiej – dotyczący kontroli biletów w komunikacji miejskiej". W skardze z 9 marca 2019 r. na bezczynność Spółki w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, wywiedzionej do tutejszego Sądu, skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej; 2) zobowiązanie strony przeciwnej do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w terminie 14 dni; 3) uznanie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., 5) rozpoznanie sprawy na podstawie art. 119 pkt 2 i 4 p.p.s.a. w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym), 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych (art. 200 p.p.s.a.). W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że mimo wystosowanego ponaglenia w sprawie udostępnienia informacji publicznej, spółka będąca podmiotem zobowiązanym, ponieważ wykonuje zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego, nie udostępniła żądanych informacji, przesyłając jedynie wyciąg z regulaminu przewozu osób, który informacji tych nie zawierał. Okres pozostawania przez organ w bezczynności pozwala przyjąć, że bezczynność ma charakter rażący, co czyni zasadnym wniosek o przyznanie mu sumy pieniężnej z tego tytułu. Zakład Komunikacji Miejskiej w odpowiedzi na skargę wniosła o umorzenie postępowania, gdyż pismem z 26 sierpnia 2019 r. udzieliła skarżącemu wyczerpującej informacji na jego wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 r. ze zm.)) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność spółki z ograniczoną odpowiedzialnością – Zakład Komunikacji Miejskiej. Jest to podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Stosownie do normy zawartej w tym przepisie zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przewoźnik działający w formie prywatnej spółki nie jest organem władzy publicznej, jednak może wykonywać zadania publiczne lub dysponować majątkiem publicznym. W takim przypadku, w rozumieniu u.d.i.p., jest on organem w sensie funkcjonalnym. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który kontrolował orzeczenia w sprawach ze skarg na bezczynność przewoźnika zewnętrznego w regularnych przewozach osób w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie organizacji kontroli biletów w pojazdach. W orzeczeniach z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2917/12, z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1390/13, z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 952/13 NSA uznał, że przewoźnik wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a informacje dotyczące kontroli biletów, co do zasady, są informacją publiczną (orzeczenia przywołane za wyrokiem NSA z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/13, dostępnym pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w obydwu wymienionych kwestiach. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt, w dniu wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącego z 13 grudnia 2018 r. Nie może być bowiem uznane za właściwe załatwienie sprawy działanie podjęte przez spółkę 25 marca 2019 r., polegające na przesłaniu skarżącemu wyciągu z regulaminu przewozu osób, który nie zawierał żądanych informacji. Stan bezczynności został jednak usunięty po wniesieniu skargi do Sądu. Pismem z 26 sierpnia 2019 r. spółka udostępniła skarżącemu żądane informacje. Skoro organ udostępnił po wniesieniu skargi wymienione we wniosku dane, bezczynność będąca przedmiotem zaskarżenia przestała istnieć. W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy z dnia orzekania. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, publ. na stronie orzeczenia nsa.gov.pl). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Postępowanie sądowe nie stało się jednak bezprzedmiotowe w całości. Podjęcie działania przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, nie zwalnia Sądu z obowiązku rozważenia i dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2) wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Organowi nie można przypisać złej woli, a jedynie wadliwą interpretację przepisów prawa. Z akt sprawy wynika, że organ po otrzymaniu ponaglenia nie zignorował wniosku skarżącego. Bezpośrednio po jego otrzymaniu, przesłał mu wyciąg z regulaminu, pozostając w przekonaniu, że to załatwia wniosek. Wadliwa ocena podjętych przez organ własnych działań wynikała zatem z błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p. w odniesieniu do zaistniałego stanu faktycznego. Takiego działania nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa. Istotne jest również i to, że organ bezpośrednio po otrzymaniu skargi udostępnił wnioskowane informacje. Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3) sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art.154 § 6. Kwestia ta pozostawiona jest do uznania sądu. Zaniechanie organu, choć oczywiste, nie dało podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, zwłaszcza przy przyjęciu braku rażącego naruszenia prawa po stronie podmiotu zobowiązanego. . Biorąc pod uwagę brak wniosku o wymierzenie organowi grzywny, Sąd uznał, za niecelowe orzekanie o grzywnie z urzędu, biorąc pod uwagę, że po stronie przeciwnej nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 119 pkt 4) p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.