II SAB/Ol 66/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie: Przewodniczący Asesor WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Komendanta "[...]" Szpitala Wojskowego z Przychodnią Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w przedmiocie wypłaty uposażenia, nagrody rocznej oraz wynagrodzenia za dyżury medyczne postanawia odrzucić skargę. W dniu 23 czerwca 2005r. A. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pismo nazwane pozwem, wnosząc o zasądzenie od Komendanta "[...]" Szpitala Wojskowego z Przychodnią Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej (dalej: Komendant "[...]" Szpitala Wojskowego) kwoty podwyżki gwarantowanej za lata 2001, 2002, nagrody rocznej za lata 2001, 2002, 2004 oraz wyrównania wynagrodzenia za dyżury medyczne w latach 2001 i 2002 i dyżury pełnione od maja do września 2003r., tj. należności wykazanych w decyzji Komendanta "[...]" Szpitala Wojskowego z dnia 7 listopada 2003r. nr "[...]". W uzasadnieniu pozwu A. S. argumentował, iż w pozwanym zakładzie zatrudniony był w latach 2001 - 2005 na czas nieokreślony. Gwarantowana podwyżka wraz z nagrodą roczną oraz wynagrodzeniem za dyżury medyczne nie została mu wypłacona. Wielokrotne pisemne upomnienia kierowane do Komendanta "[...]"Szpitala Wojskowego nie przyniosły wypłaty zaległych świadczeń. Do momentu wniesienia pozwu świadczenia te nie zostały zrealizowane, a skarżący otrzymał jedynie decyzję Komendanta przyznającą wymienione należności. Do pozwu została załączona decyzja z 7 listopada 2003r. z której wynika, że organ przyznał stronie następujące świadczenia w wysokości wskazanej w decyzji: wyrównanie uposażenia za lata 2001, 2002 wraz z ustawowymi odsetkami, nagrodę roczną za 2001 i 2002r. wraz z ustawowymi odsetkami, wyrównanie wynagrodzenia za dyżury medyczne za lata 2001 i 2002 wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu tejże decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1974r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 2002r. Nr 76, poz. 693 ze zm.) zmiana wysokości uposażenia następuje z dniem powstania okoliczności uzasadniających tę zmianę, zatem w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 15 marca 2001 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 23, poz. 276) przysługują wprowadzone stawki uposażenia oraz stosowne ich wyrównanie od dnia obowiązywania wskazanego rozporządzenia. W związku z utworzeniem w "[...]"Szpitalu Wojskowym funduszu na nagrody i zapomogi oraz § 3 ust. 1 pkt 1- 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 20 lipca 2000r. w sprawie nagród rocznych, nagród pieniężnych w formie wyróżnienia oraz zapomóg dla żołnierzy (Dz. U. Nr 65, poz. 770) i § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 czerwca 2000r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. Nr 62, poz. 729 ze zm.), żołnierzowi przysługuje nagroda roczna. Decyzja powyższa stała się ostateczna w dniu l grudnia 2003r. W odpowiedzi na skargę Komendant "[...]"Szpitala Wojskowego wniósł o jej odrzucenie. Uzasadniając to stanowisko organ podniósł, iż skarżący skargę na bezczynność Komendanta wniósł 22 czerwca 2005r. Wobec wniesienia skargi na bezczynność skarżący jest zobowiązany w pierwszej kolejności wykorzystać środek prawny określony w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. złożyć zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na nie załatwienie sprawy w terminie, stosownie zaś do treści art. 53 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawuj ą kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy), postanowienia (o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 4 ustawy) oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy). Kontrola ta obejmuje także bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ustawy. Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. W niniejszej sprawie A. S. domaga się - co wynika z treści skargi -zasądzenia na jego rzecz od Komendanta "[...]" Szpitala Wojskowego kwoty pieniężnej wynikającej z decyzji z 7 listopada 2003r. Rzeczą istotną w sprawie jest ustalenie, czy żądanie zapłaty określonej kwoty pieniężnej wynikającej z decyzji administracyjnej od organu, który ją wydał i jednocześnie w decyzji tej został wymieniony jako płatnik tej należności (dłużnik), względem strony wskazanej w decyzji (wierzyciela) jest sprawą mieszczącą się w dyspozycji art. 3 § 1 ustawy. Odpowiedź pozytywna na wyżej postawione pytanie będzie oznaczać, iż sądy administracyjne będą rzeczowo właściwe do rozpoznania zgłoszonego roszczenia, zaś odpowiedź negatywna skutkowałaby koniecznością odrzucenia skargi. Skarżący nie kwestionuje decyzji z 7 listopada 2003r. na którą się powołuje w treści skargi. Nie domaga się więc jej kontroli, lecz wykonania poprzez zasądzenie świadczenia pieniężnego z niej wynikającego. Wskazać należy, iż generalnie egzekucję obowiązków o charakterze administracyjnym, w tym wynikających z decyzji administracyjnej, regulują przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229 poz. 1954), a postanowienia wydane w takim postępowaniu, a także bezczynność organu w tym zakresie podlegają - z mocy art. 3 § 2 pkt 3 i 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jednakże regulacje te odnoszą się do sytuacji, w której organ administracji jest jednocześnie organem egzekucyjnym, egzekwującym obowiązki nałożone na inne podmioty. Natomiast w niniejszej sprawie -jak wskazano wyżej - żądanie zapłaty dotyczy kwoty pieniężnej wynikającej wprawdzie z decyzji administracyjnej, lecz należnej od organu administracji, który ją wydał i jednocześnie w decyzji tej został wymieniony jako płatnik tej należności (dłużnik) względem strony, do której decyzja została skierowana. Zatem z całą pewnością nie mają tutaj zastosowania powołane przepisy regulujące postępowanie egzekucyjne w administracji. Wskazać także należy, iż sam fakt, iż podmiot zobowiązany do wykonania decyzji jest jednocześnie organem administracji nie przesądza o tym, iż sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Należy bowiem zważyć, iż istotą żądania strony jest roszczenie mające wprawdzie swoje źródło w akcie administracyjnym (decyzji z dnia 7 listopada 2003r.), ale będące w rzeczywistości roszczeniem o charakterze cywilnym. Decyzja z 7 listopada 2003r. jest więc źródłem stosunku cywilnoprawnego. Z tego względu przyjąć należy, iż właściwym w sprawie zasądzenia kwoty wynikającej z tej decyzji jest sąd powszechny. W tezie wyroku z dnia 10 lipca 2000r. SK 12/99 (OTK 2000/5/143) Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż "art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W uzasadnieniu wyroku podsumowując rozważania dotyczące przedmiotu procesu cywilnego i pojęcia sprawy cywilnej Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "w zgodzie z art. 45 ust. 1 konstytucji pozostaje tylko takie rozumienie "sprawy cywilnej", które nie wyklucza z jej zakresu możliwości dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych tylko z tej przyczyny, że ich źródłem jest decyzja administracyjna ustalająca obowiązek spełnienia określonego świadczenia pieniężnego na rzecz konkretnej osoby. W ocenie Trybunału za sprzeczne z konstytucją należy uznać stosowanie przez sądy swoistego automatyzmu: jeśli źródłem powstałego stosunku prawnego jest decyzja administracyjna (akt administracyjny), to stosunek ten nie może mieć charakteru cywilnoprawnego i - w konsekwencji - droga sądowa jest niedopuszczalna. Jak wykazano wyżej, takie rozumowanie nie znajduje uzasadnienia prawnego i prowadzi do całkowitego pozbawienia ochrony sądowej, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 45 ust. l konstytucji". Stanowisko to wynika - jak wskazał Trybunał - po pierwsze z faktu, że w zakresie pojęcia "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne. Podkreślenia wymaga, że choć w doktrynie prawa cywilnego ciągle nie osiągnięto zgodności poglądów co do katalogu i podziału zdarzeń cywilnoprawnych, nigdy nie było wątpliwości co do tego, że akty (decyzje) administracyjne mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych; wraz z orzeczeniami sądowymi o charakterze konstytutywnym oraz oświadczeniami woli tworzą one kategorię czynności. W szczególności nie można wykluczyć, że roszczenie o zapłatę powstałe na tle stosunku administracyjno-prawnego ma charakter cywilnoprawny, a spór dotyczący jego wykonania należy zakwalifikować jako sprawę cywilną. Po drugie Trybunał zwrócił uwagę, iż "w przypadku wykluczenia drogi do dochodzenia tych roszczeń przed sądami powszechnymi, osoba uprawniona do świadczenia nie dysponuje żadną możliwością realizacji prawa. Przyjęty w Polsce model sądownictwa administracyjnego nie dopuszcza bowiem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny cywilnoprawnych skutków niewykonania lub nienależytego wykonania legalnej i niewadliwej decyzji administracyjnej (...). Wyłączenie analizowanych spraw z kategorii "spraw cywilnych", a tym samym - wyłączenie ochrony przed sądem powszechnym, jest więc równoznaczne z całkowitym zamknięciem drogi sądowego dochodzenia ewentualnych roszczeń związanych ze świadczeniami pieniężnymi mającymi swe źródło w decyzji administracyjnej". Pomimo wejścia w życie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie Trybunału w tej części odnoszące się do pojęcia sprawy cywilnej i przedmiotu procesu cywilnego zachowuje aktualność. Podobnie w wyroku z dnia 25 stycznia 1995r. (W. 14/94, OTK 1995r., cz. I, póz. 19) Trybunał podkreślił, konieczność rozróżnienia elementów administracyjno-prawnych danego stosunku prawnego od skutków opóźnienia w wykonywaniu świadczeń pieniężnych wynikających z tego stosunku uznając, iż owa nieterminowość stanowi w takim wypadku zdarzenie prawne o charakterze cywilnoprawnym. Podobnie Sąd Najwyższy w postanowieniu z 22 kwietnia 1998r. I CKN 1000/97 (OSN 1999, nr , poz. 6) przyjął, iż "działaniem lub zaniechaniem, którego skutki mogą być rozpoznawane na drodze sądowej są nie tylko zdarzenia cywilnoprawne regulowane w kodeksie cywilnym, takie jak czynność prawna czy też czyn niedozwolony, ale także akty administracyjne wywołujące skutki w zakresie prawa cywilnego". Orzeczeniem tym Sąd Najwyższy rozpatrywał kwestię dopuszczalności drogi sądowej (przed sądami powszechnymi) w sprawach dotyczących roszczeń nie mających swego źródła w stosunkach cywilnoprawnych lecz skutkach działań władczych organów państwa. Z kolei w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 2003r. III CK 319/03 (OSNC 2005/2/31) przyjęto, powołując się m. in. na postanowienie tego Sądu z 21 maja 2002r., III CK 53/02 (OSNC 2003, nr 2, poz. 31) oraz na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003r. III CZP 85/02 (OSNC 2003, nr 10, póz. 129), że z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującego prawo do sądu, oraz art. 177 Konstytucji, wynika domniemanie właściwości sądu powszechnego we wszystkich sprawach przedstawionych do rozpoznania, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Przytoczone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego wskazuje, iż akt administracyjny w postaci decyzji wywołuje także skutki cywilnoprawne. W przypadku, gdy z wydanej decyzji wynika konieczność zapłaty kwoty pieniężne należnej od organu, który decyzję wydał, do orzekania w sprawach zasądzenia roszczeń z tychże decyzji właściwe są sądy powszechne. Na zasadność przytoczonego stanowiska dodatkowo wskazuje fakt, iż sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sąd administracyjny ogranicza się jedynie kontroli działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 póz. 1269). Sąd ten - w przeciwieństwie do sądu powszechnego - nie ma zatem uprawnień do zasądzania określonych roszczeń, czego domaga się strona w niniejszej sprawie. Ponadto sądy administracyjne nie dysponują środkami prawnymi pozwalającymi na skuteczne wyegzekwowanie wykonania takiej decyzji, w której organ j ą wy dający nałożył na siebie określone obowiązki. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Tego rodzaju sytuacja wystąpi, "gdy skargę wniesiono w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych" (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz str. 157). Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji postanowienia.