II SAB/Ol 66/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi T. C. na bezczynność Wójta Gminy w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania 1. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku T. C. z dnia "[...]" o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy nr "[...]" z dnia "[...]" ("[...]") w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy; 2. stwierdza, że w prowadzonym przez Wójta Gminy postępowaniu z wniosku skarżącego opisanego w pkt 1 wyroku nie doszło do rażącego naruszenia prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz T. C. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że T. C. pismem z dnia 19 marca 2010r. działając na podstawie art. 147, art. 148 § 1 i § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa przedłożył wniosek o: - wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-socjalnego i garażu wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" w obrębie A w gminie A, - wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia "[...]" Wójta Gminy w sprawie zmiany ostatecznej decyzji tego organu z dnia "[...]" – nr "[...]" w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-socjalnego i garażu wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" w obrębie A w gminie A, - wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia "[...]" Wójta Gminy w sprawie zmiany ostatecznej decyzji tego organu z dnia "[...]" – nr "[...]" w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-socjalnego i garażu wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" w obrębie A w gminie A. Postanowieniem z dnia "[...]" Wójt Gminy wznowił na żądanie T. C. postępowanie zakończone ww. decyzjami. Następnie pismem z dnia 9 kwietnia 2010r. T. C. złożył wniosek o zawieszenie wznowionego postępowania w celu podjęcia rozmów z inwestorem i ustalenia wspólnego stanowiska, które będzie zabezpieczało interes wszystkich stron. Pismem zaś z dnia 4 maja 2010r. Wójt Gminy poinformował T. C., iż postępowanie wznowione postanowieniem z dnia 30 marca 2010r. nie zostanie zawieszone. Wyjaśnił, iż w sprawie wpłynął sprzeciw strony dotyczący zawieszenia postępowania, a zatem nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - uznając ww. pismo za postanowienie – po rozpatrzeniu zażalenia T. C. postanowieniem z dnia "[...]" utrzymało w mocy to postanowienie. Następnie Wójt Gminy decyzją z dnia "[...]" odmówił uchylenia decyzji wskazanych we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Stwierdził przy tym, że warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-socjalnego i garażu wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" w obrębie A zostały ustalone w oparciu o analizę wykonaną na podstawie przepisów § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło w całości wspomnianą decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]", wskazując na braki formalne w postępowaniu organu. Podniesiono przy tym, że zasadniczo organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wstępne co do każdego z wniosków o wznowienie i ewentualnie wydać trzy odrębne postanowienia o wznowieniu postępowania, w razie braku przeszkód do jego wznowienia. W ocenie Kolegium każde ze wznowionych postępowań powinno zostać zakończone odrębną decyzją. Pismami z dnia 1 września 2011r. T. C. wniósł zażalenia na bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy i nie załatwienie ich przez Wójta Gminy w przedmiocie wniosku z 19 marca 2010r. o wznowienie postępowań administracyjnych zakończonych określonymi w tym wniosku decyzjami. W piśmie z dnia 5 września 2011r. skierowanym do Kolegium Wójt Gminy poinformował, że ponowne przeprowadzenie wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i decyzji zmieniających decyzję o warunkach zabudowy jest niemożliwe ponieważ nie posiada on całości oryginalnych akt sprawy. Ponadto toczące się przed Kolegium postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji są związane merytorycznie ze wznowionym postępowaniem, gdyż zakończyć się może ono uchyleniem bądź odmową uchylenia decyzji, co do których orzeka Kolegium w prowadzonym postępowaniu. Postanowieniami z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zażalenia strony nie są zasadne. Następnie pismem z dnia 10 października 2011r. T. C. wywiódł skargę na bezczynność Wójta Gminy, polegającą na nie załatwieniu w terminie wniosku skarżącego z 19 marca 2010r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, wymierzenia organowi grzywny według norm przepisanych, stwierdzenie, że nie załatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, że decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]" o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego zakończonego ostateczną decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-socjalnego i garażu wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczna na działce nr "[...]" w obrębie A w gminie A. Do dnia dzisiejszego zaś Wójt Gminy nie podjął żadnej czynności w sprawie tego postępowania wznowieniowego, mimo, że zwracano się do niego o załatwienie tej sprawy. Według skarżącego brak jakiejkolwiek czynności, a przede wszystkim brak załatwienia tej sprawy oznacza, że mamy dziś do czynienia z bezczynnością organu, trwającą już blisko 8 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że po uchyleniu jego decyzji Kolegium nie przesłało akt sprawy. Ponadto w dniu 22 lutego 2011r. w związku ze złożeniem przez T. C. wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium zwróciło się do Wójta Gminy o przesłanie całości akt sprawy. Wójt Gminy zaś pismem z dnia 25 lutego 2011r. poinformował Kolegium, że akta sprawy pozostały do dyspozycji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zakończyły się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym decyzjami z dnia "[...]" i w dniu 11 października 2011r. zwrócono komplet akt sprawy do organu I instancji. W tej sytuacji Wójt Gminy dopiero w dniu 11 października 2011r. uzyskał możliwość kontynuowania postępowania wznowieniowego zgodnie z wytycznymi Kolegium określonymi w decyzji z dnia "[...]". Ponadto w piśmie z dnia 25 października 2011 r. (karta 19 akt sądowych) Wójt Gminy wskazał, że nie dysponuje aktami sprawy, gdyż zostały one przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w związku ze skargą na trzy decyzje Kolegium w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]" w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje jednak tylko orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270, ze zm. zwanej dalej: ustawą ppsa), jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku T. C. z dnia 19 marca 2010r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy nr "[...]" z dnia "[...]" w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W przypadku skargi na bezczynność kontrola sądu zmierza do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Z art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego, kpa (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Do wyżej wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania i okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu - art. 35 § 5 kpa. Jeżeli sprawy nie można załatwić w ww. terminach, organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy - art. 36 § 1 kpa. Bezczynność organu administracji publicznej będzie miała zatem miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu. Przy czym zarówno w literaturze jak i judykaturze podkreśla się, iż dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.09.2004r. w spr. I SAB 287/03 LEX nr 156902, T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne, "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis" Warszawa 2004, s. 84). W ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy Wójt Gminy pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku T. C. z dnia 19 marca 2010r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy nr "[...]" z dnia "[...]" w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przede wszystkim trzeba wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]" o odmowie uchylenia decyzji wskazanych we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Tak więc należy przyjąć, że już od 14 lutego 2011r. Wójt Gminy pozostaje w bezczynności w ponownym rozpoznaniu wniosku wznowieniowego strony. Organ nie może się tu bronić brakiem aktem, które pozostawały w dyspozycji Kolegium w związku z toczącym się postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy, których również dotyczył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji organ powinien rozważyć zawieszenie postępowania wznowieniowego. Tym bardziej, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, to zaś daje priorytet trybowi stwierdzenia nieważności. Wszczęcie zatem postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia powoduje konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. (Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, 9 wydanie, str. 646). Z całą pewnością nie może być tak, że organ od 14 lutego 2011r. nie podejmuje żadnych działań w celu rozpatrzenia wniosku strony. Tym bardziej, że 7 października 2011r. sprawa została zakończona w trybie stwierdzenia nieważności ponieważ Kolegium decyzjami z dnia "[...]" uchyliło własne decyzje z dnia "[...]" i odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji – określonych również we wniosku o wznowienie postępowania – Wójta Gminy. Organ zobligowany był również informować stronę na bieżąco na jakim etapie jest rozpoznanie jej wniosku o wznowienie postępowania i co jest przyczyną przedłużającego się postępowania. Jeszcze raz jednak trzeba podkreślić, że jak najbardziej zasadne było zawieszenie postępowania w sprawie do czasu zakończenia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez stronę skarżącą decyzji. Obecnie organ w dalszym ciągu nie podjął żadnych czynności w celu załatwienia wniosku strony, a od momentu wydania decyzji z dnia "[...]" do dnia rozpoznania sprawy przez tut. Sąd minęło ponad 9 miesięcy. Tym samym w sprawie zostały przekroczone terminy (także termin dwumiesięczny przeznaczony dla spraw szczególnie skomplikowanych), jakie przewiduje Kodeks postępowania administracyjnego do jej załatwienia. Trzeba przy tym pamiętać, że w sytuacji przedłużającego się postępowania wyjaśniającego w sprawie, organ zobligowany jest informować strony na bieżąco o postępach toczącego się postępowania. Nie może być bowiem tak, że strona nie ma informacji co do toku postępowania. Organ powinien mieć przy tym na uwadze, że naruszanie terminów ustawowych do zakończenia sprawy, bez choćby wskazania stronie przyczyn takiego naruszenia, może powodować utratę zaufania obywateli do organów administracji publicznej. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w pkt 1 uznał, że Wójt Gminy pozostaje w bezczynności i z tego względu na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku zobowiązując Wójta Gminy do rozpoznania wniosku T. C. z dnia 19 marca 2010r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy nr "[...]" z dnia "[...]" w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W niniejszej sprawie Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, iż w prowadzonym postępowaniu rażące naruszenie prawa nie miało miejsca. W myśl art. 149 § 1 Ppsa Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza jednocześnie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu przewlekłość niniejszego postępowania prowadzonego przez organ, jakkolwiek oczywista, to nie była jednak nadmierna. Wprawdzie organ nie wywiązał się z załatwienia sprawy w przewidzianych do tego terminach ustawowych, jednakże organ pozostawał w przekonaniu, że rozpoznanie wniosku strony nie jest możliwe do czasu otrzymania akt sprawy, które są niedostępne ze względu na toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności rzeczonych decyzji. Nie mamy więc tu do czynienia ze złośliwością organu tylko z nieświadomością. Ponadto trzeba odnotować, że na taki stan rzeczy miało wpływ również działanie skarżącego, który podejmując różne inicjatywy w sprawie, takie jak wniosek o stwierdzenie nieważności, wniosek wznowienie postępowania czy też wniosek o zawieszenie postępowania wznowionego, przyczynił się do zawiłości sprawy. Wobec tego bezczynności organu nie można ocenić jako rażącej. Konsekwencją powyższego jest oddalenie w pkt 3 wniosku o wymierzenie organowi grzywny. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 4 na podstawie art. 200 ustawy ppsa.