II SAB/Ol 66/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2012 r. sprawy ze skargi D. D. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 9 grudnia 2011 r. D.D. zwrócił się do Wójta Gminy W. o udostępnienie informacji publicznej, przez umożliwienie przeglądania i ewentualne kopiowania, w uzgodnionym terminie, w siedzibie urzędu, następujących dokumentów: faktur, rachunków, faksów, e-maili, korespondencji, itp. z kancelarią zajmującą się obsługą prawną gminy Wydminy, umowy na świadczenie usług zawartej z tą kancelarią, a także opinii prawnych wytworzonych przez nią od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia uzyskania informacji publicznej. Wójt Gminy W. decyzją z dnia 21 grudnia 2011 r., na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił udostępnienia wnioskodawcy umowy na świadczenie usług przez kancelarię prawną zajmującą się obsługą prawną gminy. W uzasadnieniu podał, że umowa ta stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, na udostępnienie której kancelaria nie wyraziła zgody. Pismem z tego samego dnia organ gminy wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku przez wskazanie, czego mają dotyczyć faktury, rachunki, faksy, e-maile oraz korespondencja. W odpowiedzi D.D. wyjaśnił, że domaga się wystawionych przez kancelarię dokumentów dotyczących opinii prawnych i projektów aktów prawnych, tj. projektów uchwał Rady Gminy i zarządzeń Wójta Gminy. Pismem dnia 20 stycznia 2012 r. Wójt Gminy W. poinformował wnioskodawcę, że rachunki wystawiane przez kancelarię zostaną udostępnione w uzgodnionym terminie w siedzibie Urzędu Gminy. Natomiast faksy, e-maile, korespondencja i opinie prawne, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie mogą być udostępnione, gdyż podlegają ochronie tajemnicy korespondencji i tajemnicy radcowskiej. Kancelaria nie wyraziła zgody na udostępnienie tej korespondencji. Jednocześnie wyjaśnił, że kancelaria nie przygotowuje projektów uchwał Rady Gminy i zarządzeń Wójta Gminy, lecz je opiniuje pod względem formalno-prawnym. Decyzją z dnia 6 lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia 21 stycznia 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wywiodło, że umowa o świadczenie usług przez kancelarię prawną prowadzącą obsługę prawną urzędu gminy stanowi informację publiczną, gdyż pojęcie to ma szeroki zakres i odnosi się do wszelkich spraw publicznych także, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, lecz tylko odnosi się do niej. Kolegium zaznaczyło ponadto, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wyjaśniło, że tajemnicą przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. Nr 153, poz. 1503, ze zm.), jest informacja dotycząca informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych, posiadających wartość gospodarczą, nie ujawnionych do wiadomości publicznej, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Kolegium zarzuciło, że organ pierwszej instancji nie wykazał czy informacje zawarte w umowie cywilnoprawnej zawartej z kancelarią prawną odpowiadały definicji tajemnicy przedsiębiorstwa. Dodało, że to nie przedsiębiorca, lecz organ administracji publicznej, od którego żąda się dostępu do informacji publicznej, rozstrzyga czy informacja ma charakter publiczny w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i czy podlega ograniczeniom z uwagi na tajemnice ustawowo chronione. Pismem z dnia 9 marca 2012 r. D.D. wniósł zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy W., które to podanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło wnoszącemu, na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. Wójt Gminy W. w piśmie z dnia 11 lipca 2012 r., wskazał wnioskodawcy, że zapoznał się on z rachunkami i fakturami wystawionymi przez kancelarię obsługującą gminę w dniu 16 lutego 2012 r. Stwierdził ponadto, że faksy, e-maile, korespondencja, itp. z tą kancelarią, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z czym nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w tej ustawie. Wyjaśnił, że kancelaria prawną nie przygotowuje projektów uchwał Rady Gminy i zarządzeń Wójta Gminy, lecz je opiniuje, zaś umowa zawarta z kancelarią zostanie udostępniona do wglądu w uzgodnionym wcześniej terminie, w Urzędzie Gminy. W złożonej skardze D.D. zarzucił Wójtowi Gminy W. bezczynność w udzieleniu informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie Wójta do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi oraz o zobowiązanie tego organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, ponadto wniósł o wymierzenie Wójtowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że Wójt nie wykonał decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 lutego 2012 r., a ponadto nie wydał decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy korespondencji i tajemnicy radcowskiej, lecz wystosował w tej sprawie pismo. Postępowanie organu, w ocenie skarżącego, naruszyło art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a. oraz art. 2 i art. 61 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Stwierdził, że udostępnił skarżącemu informacje, których dotyczył wniosek z dnia 9 grudnia 2011 r., gdyż w dniu 16 lutego 2012 r. umożliwił mu zapoznanie się z rachunkami wystawionymi przez Kancelarię Prawną "[...]". Poinformował ponadto skarżącego, że kancelaria ta nie przygotowuje projektów uchwał Rady Gminy i Zarządzeń Wójta Gminy, a jedynie je opiniuje pod względem formalno-prawnym. W piśmie z dnia 11 lipca 2012 r. wyjaśnił zaś, że faksy, e-maile, korespondencja, itp. z kancelarią nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i wskazał, że umowa zawarta z kancelarią zostanie udostępniona do wglądu w siedzibie Urzędu Gminy. Wójt wyjaśnił, że wykonanie powyższych czynności było możliwe dopiero po zakończeniu remontu siedziby Gminy W. po pożarze części pomieszczeń, który miał miejsce pod koniec stycznia 2012 r. Pożar spowodował przeniesienie niektórych referatów do budynków zastępczych, co utrudniało obieg dokumentów i informacji, z uwagi zaś na brak możliwości zabezpieczenia dokumentów, załatwienie sprawy było niemożliwe. Zaznaczył, że forma decyzji administracyjnej nie została przewidziana w ustawie o dostępie do informacji publicznej dla przypadków, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Wobec tego odmowa udzielenia informacji bez zachowania formy decyzji jest zgodna z ustawą. Skoro dokumenty, o których udostępnienie wnioskował skarżący nie stanowiły informacji publicznej w rozumieniu ustawy, to skarżący nie mógł zrealizować prawa do informacji publicznej przez wgląd do nich, z tego względu nie zostały mu udostępnione, natomiast dokumenty, które stanowiły informację publiczną zostały skarżącemu udostępnione. W piśmie procesowym z dnia 11 września 2012 r. skarżący wniósł ponadto o stwierdzenie przewlekłości postępowania organu gminy w zakresie udostępnienia umowy zawartej z kancelarią prawną. Na rozprawie w dniu 11 września 2011 r. skarżący przyznał, że zapoznał się z żądaną umową w lipcu 2012 r., po wniesieniu skargi do Sądu, natomiast nie otrzymał treści faksów, maili, korespondencji oraz opinii prawnych. Pełnomocnik organu podał natomiast, że kancelaria nie sporządza projektów aktów prawnych i nie wydaje opinii w przedmiocie tych aktów. Sporządzony przez urzędnika projekt uchwały przekazywany jest kancelarii i jeżeli jest zgodny z prawem, projekt jest opatrywany pieczęcią kancelarii z adnotacją "zatwierdzam pod względem prawnym" i podpisem osoby zatwierdzającej. W przypadku zastrzeżeń co do zgodności projektu z prawem, kancelaria kontaktuje się, osobiście lub telefonicznie, z pracownikiem odpowiedzialnym za przedłożony projekt, wyjaśniane są wątpliwości, a poprawiony projekt ponownie trafia do kancelarii i w przypadku zgodności z prawem jest zatwierdzany przez kancelarię w opisany wyżej sposób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem skargi jest bezczynność organu gminy w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie, ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy tej ustawy. Wobec powyższego, w przypadku gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Skarżący domagał się od Wójta Gminy W. udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej następujących dokumentów, wystawionych przez kancelarię prawną zajmującą się obsługą prawną gminy: korespondencji dotyczącej projektów uchwał i zarządzeń organów gminy W., opinii prawnych sporządzonych od dnia 1 lipca 2011 r., faktur i rachunków za wykonane na rzecz gminy usługi, a także umowy zawartej z tą kancelarią. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 tej ustawy zawarty został przykładowy katalog informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną. Przy interpretacji wskazanych wyżej przepisów należy mieć na uwadze, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika przede wszystkim z Konstytucji RP. W art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej przewidziano zaś, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W ust. 2 tego artykułu wskazano, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje m.in. dostęp do dokumentów. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Są to zatem zarówno dokumenty bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od organu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja publiczna może dotyczyć w szczególności majątku publicznego i gospodarki finansowej prowadzonej przez organy samorządu terytorialnego. Informacje publiczną będą zatem stanowiły umowy o świadczenie usług na rzecz organu publicznego, a także rachunki lub faktury stanowiące podstawę do wydatkowania przez organ publiczny określonych kwot ze środków publicznych na rzecz podmiotów, które świadczą te usługi. Między stronami nie jest sporne, że umowa zawarta przez Wójta Gminy W. z Kancelarią Prawną "[...]", jest informacją publiczną. Dokument ten został skarżącemu udostępniony w lipcu 2012 r. W rozpoznawanej sprawie informację publiczną stanowiły też faktury (rachunki) wystawione przez tę Kancelarię za wykonane usługi, z którymi skarżący zapoznał się dnia 16 lutego 2012 r. Skarżący domagał się ponadto dostępu do opinii prawnych sporządzonych przez Kancelarię oraz korespondencji w formie m.in. faksów i e-maili, zawierającej informacje dotyczące opinii prawnych i projektów aktów prawnych organów gminy, tj. uchwał Rady Gminy i zarządzeń Wójta Gminy. Na rozprawie wyjaśniono, że opiniowanie przez Kancelarię Prawną projektów aktów organu gminy polega na ich ocenie pod względem zgodności z prawem, a następnie opatrzeniu pieczęcią kancelarii z adnotacją "zatwierdzam pod względem prawnym" i podpisem osoby zatwierdzającej. Kancelaria nie sporządza odrębnych opinii w przedmiocie projektów uchwal czy zaradzeń. Pełnomocnik organu wyjaśnił też, że w przypadku zastrzeżeń co do zgodności przedłożonego projektu z prawem, kancelaria kontaktuje się osobiście lub telefonicznie z pracownikiem odpowiedzialnym za przedłożony projekt, wyjaśniane są wątpliwości, a poprawiony projekt ponownie trafia do Kancelarii i w przypadku zgodności z prawem jest zatwierdzany w opisany wyżej sposób. Z powyższego wynika, że Kancelaria Prawna nie sporządzała opinii prawnych w formie odrębnych dokumentów, które mogłyby zostać udostępnione skarżącemu. W pismach z dnia 20 stycznia i 11 lipca 2012 r. Wójt Gminy wyjaśnił skarżącemu, że Kancelaria nie przygotowuje projektów uchwał i zarządzeń, lecz wyłącznie opiniuje je pod względem formalno-prawnym. Wprawdzie treść pism mogła wprowadzić skarżącego w błąd co do formy opiniowania, lecz skoro organ administracji nie był w posiadaniu żądanych przez skarżącego dokumentów, gdyż pisemne opinie nie były sporządzane, to prawidłowo udzielił w tym zakresie odpowiedzi w formie pisma. Wyjaśnić bowiem należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować, jako czynność materialno - techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna, wydawana w sytuacjach przewidzianych w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. gdy organ władzy publicznej odmawia udostępnienia informacji publicznej lub gdy umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 powołanej ustawy. Odnosząc się natomiast do żądania udostępnienia skarżącemu wydruków z poczty elektronicznej, faksów i korespondencji Kancelarii Prawnej z organem gminy, należy stwierdzić, że nie maja one cech informacji publicznej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu na zasadach w niej określonych podlegają dane publiczne, które mają treść i postać dokumentów urzędowych. Stosownie zaś do ust. 2 tego artykułu dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Nie każdy zatem dokument jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy. Wydruki ze służbowej poczty elektronicznej nie mają cech informacji publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2012 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 2172/11). Nie są one bowiem dokumentem urzędowym w przytoczonym wcześniej znaczeniu, tj. nie zawierają oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego. Korespondencja podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prowadzona również w innych formach, np. faksu, e-maili, ma charakter pomocniczy, a ograniczenie dostępu do tej korespondencji wynika z faktu, że dokumenty takie zazwyczaj mają charakter roboczy, przygotowawczy i często podlegają zmianie. Nawet jeśli w trybie korespondencji następują ewentualne wstępne ustalenia, które następnie miałyby wpływ na załatwienie sprawy, to dopiero z chwilą zajęcia stanowiska czy wydania rozstrzygnięcia, które następuje w formie pisemnej, sprawy te nabiorą waloru spraw publicznych. O ile więc nie odnoszą się do spraw publicznych, a jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie są umieszczone w aktach sprawy, o tyle nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10). Wewnętrzna korespondencja obejmuje informacje o charakterze roboczym, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej, i stanowi w istocie pewien proces myślowy, etap wypracowania ostatecznego stanowiska. Tego typu informacje nie stanowią zaś informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle przepisów tej ustawy organ administracyjny jest zobligowany bowiem do udzielenia informacji publicznej opartej na swojej wiedzy na dzień udzielenia odpowiedzi, a wiedza ta musi wynikać z istniejących, formalnie weryfikowalnych źródeł: opracowanych i przyjętych założeń, uchwalonych programów czy oficjalnych wystąpień i stanowisk. Takim sprawdzalnym źródłem nie jest natomiast sam proces myślowy, poprzedzający wypracowanie konkretnego stanowiska, choćby nawet został on utrwalony (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 148/08). Wobec powyższego, skoro korespondencja, której domaga się skarżący nie jest informacją publiczną, to organ gminy nie był zobowiązany do jej udzielenia, a także do podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej to nie ma podstaw do wydawania decyzji. Działanie zobowiązanego organu ogranicza się wówczas do poinformowania wnioskodawcy o takim fakcie (zob. wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r., II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/99, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 19/07, LEX nr 368235, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, Wokanda 2003/6/33). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Wójt Gminy W. umożliwił skarżącemu zapoznanie się z żądanymi dokumentami, będącymi w posiadaniu tego organu, wobec czego nie było możliwe zobowiązanie Wójta do udostępnienia informacji publicznych, co wykluczało jednocześnie możliwość stwierdzenia, że organ ten pozostawał w bezczynności. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.