II SAB/Ol 68/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Marszałka Województwa w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę. M W w mejlu z dnia "[...]"r. wystąpił do Marszałka Województwa W z wnioskiem o udostępnienie pełnej korespondencji (wszystkie pisma obu stron do dnia 30 czerwca 2015r.) między Urzędem Marszałkowskim a Spółką P., dotyczącej planowania projektów kolejowych do Regionalnego Programu Operacyjnego z perspektywy 2014-2020. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia "[...]"r. poinformowano wnioskodawcę, że przedmiotowa korespondencja dotyczyła wyłącznie projektu pn. Rewitalizacja linii kolejowej nr "[...]" G-B i obejmowała dokumenty przygotowywane na potrzeby podpisania umowy wstępnej o przygotowanie do realizacji przedmiotowego projektu zidentyfikowanego do wdrożenia w trybie pozakonkursowym w ramach osi priorytetowej Infrastruktura Transportowa RPO WiM na lata 2014-2020 stanowiącej element procesu oceny projektu. Wskazano, że zgodnie z art. art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, z którymi zawarto umowy o dofinansowanie projektu albo w stosunku do których wydano decyzje o dofinansowaniu projektu, a także dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa wart. 48 ust. 6, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym w ocenie organu korespondencja, której udostępnienia domaga się wnioskodawca nie spełnia wymagań określonych w art. 37 ust. 6 ustawy "wdrożeniowej" i nie kwalifikuje się jako informacja publiczna. Wyjaśniono, że przekazanie przedmiotowej korespondencji możliwe będzie po zamieszczeniu informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6 powołanej ustawy. W dniu "[...]"r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym) M W wniósł skargę na bezczynność Marszałka Województwa W w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym wniósł o zobowiązanie Marszałka Województwa W do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. Jednocześnie wniósł o wydanie przez Sąd postanowienia w przedmiocie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącego zgodności art. 37 ust. 6 w zw. z art. 48 ust. 6 ustawy wdrożeniowej z art. 61 ust. 1-4 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w przypadku skargi na bezczynność kontrola sądowoadministracyjna w zakresie spraw dotyczących prawa do informacji nie obejmuje oceny meritum żądania, a jedynie określenie, czy na dzień rozstrzygnięcia sądowego po stronie organu (jednostki) zachodzi stan bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Celem zbadania tej kwestii Sąd w pierwszej kolejności przesądza, czy w określonym stanie faktycznym spełnione zostały przesłanki podmiotowe oraz przedmiotowe ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, że nie budzi zastrzeżeń fakt, że Marszałek Województwa W jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika bezpośrednio z brzmienia art. 4 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego nie ulega również wątpliwości, iż organ naruszył art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, że dopiero w dniu 3 marca 2016r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia 5 lutego 2016r., wskazując, iż zwłoka wynikała z natłoku obowiązków oraz konieczności uzyskania opinii prawnej w zakresie możliwości przekazania żądanej korespondencji. Istotą sporu stało się przyjęcie założenia, zgodnie z którym wnioskowana korespondencja nie posiada waloru informacji publicznej, które to stanowisko organ wywiódł z treści art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej. W ocenie skarżącego powstaje uzasadnioną wątpliwość co do zgodności wskazanych przepisów ustawy wdrożeniowej z Konstytucją RP. Podano, że strona skarżąca jako obywatel nie ma kompetencji do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, w przedmiocie zbadania zgodności poszczególnych przepisów rangi ustawowej z normami konstytucyjnymi, ale jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem, to każdy sąd może skierować takie pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, a taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Pytanie prawne może przedstawić każdy sąd, a zatem także sąd administracyjny. Przy czym przedmiot badania dotyczyć ma przepisów będących jednocześnie podstawą rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznawanej przez sąd wnoszący pytanie prawne. W szerokim uzasadnieniu potrzeby wystąpienie z pytaniem prawnym wskazano, że na gruncie tych regulacji za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Ponadto prawo do informacji uznane zostało przez Europejski Trybunał Praw Człowieka za prawo człowieka na gruncie art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wskazano, że przepisy ustawowe, dotyczące prawa do informacji, pełnią rolę jedynie uzupełniającą i nie mogą godzić w samą jego istotę, a zatem w sposób nieuprawniony prowadzić do zawężenia jego zakresu podmiotowego oraz przedmiotowego. Do takich skutków prowadzi natomiast zastosowanie regulacji zawartej w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, wyłączającej w istocie dostęp do informacji publicznej. Korespondencja instytucji wykonującej zadania publiczne, a związana z realizacją projektu, na który przeznaczane są środki publiczne, posiada charakter sprawy publicznej, dostępnej co do zasady dla ogółu zainteresowanych. Wprawdzie ustawodawca zauważył konieczność ograniczenia prawa do informacji w sferze publicznoprawnej na rzecz innych, równorzędnych wartości, ale warunkiem ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej jest nie tylko wprowadzenie ich drogą ustawową, ale także wprowadzenie ograniczenia tylko w przypadku gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie prawnym oraz gdy nie prowadzi do naruszenia istoty tego prawa (wolności). Zdaniem skarżącego kształt obowiązującego art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej prowadzi do nieuzasadnionego wkroczenia w materię konstytucyjnego prawa do informacji. Jeżeli bowiem w konkretnym stanie faktycznym zaistniałaby potrzeba ochrony rozwiązań opracowanych przez konkurencyjnych wnioskodawców, to też na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidziane zostały mechanizmy rodzące możliwość zachowania poufności takich danych m.in. ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Nieproporcjonalnym jest jednakże generalne (nawet jeżeli czasowe) wyłączenie takich informacji spod reżimu ustawy. W ocenie skarżącego odpowiedź na powyższe pytanie prawne wpłynie zasadniczo na rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu. Jeżeli bowiem Trybunał Konstytucyjny stwierdziłby niezgodność przytoczonej regulacji z normą konstytucyjną, sąd administracyjny, kierując się wykładnią zgodną z Konstytucją RP nie miałby podstaw do jej oddalenia, a zatem istniałaby podstawa do zobowiązania organu do udostępnienia wnioskowanej korespondencji. W odpowiedzi na skargę Marszalek Województwa W, reprezentowany przez r.pr. M I, wniósł o jej oddalenie w całości. Podniesiono, że zgodnie z art. 1 ustawy wdrożeniowej określa ona zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi. To uzasadniania zastosowanie jej zapisów do wnioskowanej dokumentacji, gdyż inwestycja "Rewitalizacja linii kolejowej nr "[...]" G-B" przewidziana jest do dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa W w perspektywie finansowej 2014-2020. Art. 38 ustawy wdrożeniowej wskazuje, że wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie 1) konkursowym, 2) pozakonkursowym. Tryb pozakonkursowy może być zastosowany do wyboru projektów, których wnioskodawcami, ze względu na charakter lub cel projektu, mogą być jedynie podmioty jednoznacznie określone przed złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu. W trybie pozakonkursowym mogą być wybierane wyłącznie projekty o strategicznym znaczeniu dla społeczno-gospodarczego rozwoju kraju, regionu lub obszaru objętego realizacją ZIT lub projekty dotyczące realizacji zadań publicznych. Projekt pn. Rewitalizacja linii kolejowej nr "[...]" G-B, wskazany został jako projekt, którego dofinansowanie przewidziane jest w trybie pozakonkursowym. Tym samym wszelka dokumentacja określona w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej uzyska walor informacji publicznej dopiero w momencie spełnienia dyspozycji art. 48 ust. 6 ustawy, tj. z momentem zamieszczenia stosownej informacji o wybranym projekcie i z tym momentem wnioskowane informacje można rozpatrywać w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. .Poinformowano, że do dnia przekazania skargi wskazana informacja nie została zamieszczona na stronie internetowej. Powołano się na uzasadnienie do ustawy wdrożeniowej, w którym wskazano powody wprowadzenia art. 37 ust. 6. Podano, że działanie organu, zobligowanego do stosowania obowiązujących przepisów, było w pełni odpowiadające obowiązującemu prawu. Pismem z dnia "[...]"r. swój udział w postepowaniu zgłosiła Stowarzyszenie S. Uzasadniając przystąpienie Stowarzyszenia do postępowania wskazano, że jego misją jest działalność na rzecz upowszechniania i realizacji idei dobrego rządzenia poprzez doprowadzenie do przejrzystości i rozliczalności instytucji publicznych oraz wzmocnienie obywatelskiej świadomości własnych praw i umiejętności korzystania z nich, a jednym z podstawowych elementów zapewniających rozliczalność działania władz i wzmocnienie obywateli w procesie rządzenia, jest jawność życia publicznego. Podano, że w ramach jednego z głównych projektów Stowarzyszenia Stowarzyszenie sprawuje nadzór obywatelski nad realizacją art. 61 Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stowarzyszenie prowadzi poradnictwo w zakresie spraw związanych z obywatelskim prawem do informacji publicznej i jest stroną postępowań administracyjnych, sądowoadmnistracyjnych, jak również uczestnikiem tych postępowań jako organizacja społeczna. Stowarzyszenie przedstawiło swoje stanowisko w sprawie, popierając skargę M W oraz argumentację zawartą w skardze. Powołano się na przepisy Konstytucji oraz Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Stowarzyszenie poparło także wniosek o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Postanowieniem z dnia 12 września 2016r. (sygn. akt II SAB/Ol 68/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dopuścił Stowarzyszenie S do udziału w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Sąd uznał, że Stowarzyszenie, które zgłosiło udział w przedmiotowym postepowaniu winno być do niego dopuszczone, gdyż jego cele statutowe związane z działaniami na rzecz swobodnego dostępu do informacji publicznej, uzasadniają udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu. Przechodząc do oceny zasadności skargi podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postepowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W piśmiennictwie oraz w judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna. Podnieść należy, iż stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015r. poz. 2058 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Zakres podmiotowy stosowania u.d.i.p. określa jej art. 4, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności m.in. organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, jeżeli posiadają taką informację. Marszałek Województwa jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, gdyż jest podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Kwestia ta nie jest sporna między stronami. Dla uznania jednak, że podmiot zobowiązany w sprawie udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności, niezbędne jest jednocześnie ustalenie, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a także że brak określonego działania podmiotu narusza przepisy u.d.i.p. Przy czym podkreślić należy, że nie każda informacja znajdująca się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej ma taki charakter. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia korespondencji między organem a Spółką P, dotyczącej planowania projektów kolejowych do Regionalnego Programu Operacyjnego z perspektywy 2014-2020. Jak jednak wynika z wyjaśnienia organu korespondencja ta dotyczyła wyłącznie projektu, regulowanego przepisami ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 217, dalej jako: ustawa wdrożeniowa). Zgodnie zaś z art. 37 ust. 6 tej ustawy dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, z którymi zawarto umowy o dofinansowanie projektu albo w stosunku do których wydano decyzje o dofinansowaniu projektu, a także dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 6 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja zamieszcza na swojej stronie internetowej oraz na portalu informację o projekcie wybranym do dofinansowania. Z oświadczenia zawartego w odpowiedzi na skargę wynika, że ogłoszenie takie jeszcze nie nastąpiło, a dopiero z tym momentem możliwe będzie rozpatrzenie wniosku w kategoriach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacja o tej samej treści zawarta jest także w piśmie skierowanym do skarżącego w odpowiedzi na jego wniosek. Wskazać zatem należy, że skoro przepis prawa w sposób wyraźny określa, że żądana informacją nie jest informacją publiczną, to w niniejszej sprawie organ nie pozostaje w bezczynności. W sytuacji bowiem, gdy żądane przez wnioskodawcę dane nie są informacja publiczną, brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę o tym fakcie poinformować pisemnie, co też organ uczynił. Przewidziany bowiem w art. 16 u.d.i.p. obowiązek rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. - dotyczy sytuacji, w której żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Należy przy tym wskazać, że skarżący nie kwestionuje zastosowanych przepisów, a jego skarga zmierza wyłącznie do wykazania że przepis art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej jest niekonstytucyjny oraz że Sąd winien zwrócić się w tym zakresie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Wyjaśnić jednak należy, że w przypadku skargi na bezczynność Sąd nie bada meritum sprawy. Przedmiotem tego postępowania jest bowiem jedynie ustalenie, czy organ załatwił sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami w sensie formalnym, czyli poprzez wydanie stosowanego aktu lub podjęcie określonej czynności. Z wyżej podanych względów i jednoznacznego brzmienia zastosowanych przepisów sąd takiej bezczynności nie stwierdził. W związku z tym w przedmiotowym postępowaniu Sąd nie oceniał ewentualnych wątpliwości co do konstytucyjności kwestionowanego przepisu i potrzeby wystąpienia z pytaniem prawnym. Gdyby jednak nawet przyjąć, że kontrola legalności w niniejszej sprawie winna objąć także ocenę konstytucyjności przepisu art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, to wskazać należy, że Sąd nie podziela wątpliwości wskazywanych przez skarżącego. Jak podał sam skarżący prawo do dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru nieograniczonego, a w związku z tym ustawodawca może to prawo ograniczyć. Podstawą takiego ograniczenia mogą być przyczyny wskazane w uzasadnieniu do projektu ustawy wdrożeniowej, które przywołano w odpowiedzi na skargę. Ponadto podkreślić należy, że ograniczenie to ma wyłącznie charakter czasowy, a w związku z tym nie pozbawia prawa do informacji w tym zakresie. Stąd też niezasadne jest powoływanie się przez skarżącego na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do przepisów, które w ogóle wyłączały z kategorii informacji publicznej określone dane. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.