II SAB/Ol 69/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Katarzyna Matczak Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości I. Zobowiązać Prezydenta Miasta do załatwienia w terminie 14 dni wniosku użytkowników wieczystych D. P. i I. P. w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości położonej w E. przy ulicy W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]" o powierzchni O, 1176 ha w obrębie "[...]", na arkuszu mapy "[...]"; II. Zasądzić od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej D. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 20 października 2002 r. D. P. i I. P. zwróciły się do Prezydenta Miasta o nieodpłatne nabycie prawa własności działki położonej w E. przy ul. W., której są użytkownikami wieczystymi. Postanowieniem z dnia "[...]"listopada 2002 r., nr "[...]", Prezydent Miasta zawiesił, na podstawie art. 98 § l i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie, podając w uzasadnieniu, że D. P. pismem z dnia 6 listopada 2002 r. wniosła o zawieszenie postępowania do czasu przeprowadzenia postępowania spadkowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]"grudnia 2002 r., "[...]", uchyliło powyższe postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że pismo, na które powołał się organ pierwszej instancji nie spełnia warunków wniosku o zawieszenie postępowania pochodzącego od stron, na żądanie których zostało ono wszczęte. Organ nie był uprawniony do precyzowania żądania strony, ponadto pominął fakt, że ewentualny wniosek pochodził tylko od jednej z wnioskodawczyń. Postanowieniem z dnia "[...]"kwietnia 2003 r., nr "[...]" Prezydent Miasta ponownie zawiesił postępowanie w sprawie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości położonej w E. przy ul. W., na podstawie art. 97 § l pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, do czasu wydania przez trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawie stwierdzenie zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209). Pismem z dnia 2 stycznia 2004 r. D. P. i I. P. zwróciły się do Prezydenta Miasta o podjęcie zawieszonego postępowania z uwagi na ustanie przyczyny jego zawieszenia. Ponieważ ich działki nie zostały umieszczone w wykazie nieruchomości, których użytkownicy wieczyści nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości, pismem z dnia 14 kwietnia 2004 r. ponownie zwróciły się o rozpatrzenie sprawy. Prezydenta Miasta, w związku z powyższym zastrzeżeniem do "Wykazu nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasto, znajdujących się w użytkowaniu wieczystym lub współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych, zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, których użytkownicy wieczyści nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości", w dniu 8 czerwca 2004 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w spawie nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Następnie, pismem z dnia 31 sierpnia 2004 r., na podstawie art. 36 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji poinformował strony, że sprawa nadania na własność gruntów położonych w E. przy ul. W. znajdujących się w ich użytkowaniu, zostanie załatwiona po rozpatrzeniu przez Trybunał Konstytucyjny skarg jednostek samorządowych na niezgodność z Konstytucją przepisów ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Wskazał j ponadto, że ta ustawa nie reguluje kwestii odpłatności za nabycie prawa własności nieruchomości, ponadto trwają prace legislacyjne nad zmianą ustawy w tym zakresie. W dniu 22 września 2004 r. D. P. i I. P. złożyły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę na bezczynność Prezydenta Miasta. Postanowieniem z dnia "[...]"grudnia 2004 r., "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi pierwszej instancji czternastodniowy termin na załatwienie sprawy nabycia z mocy prawa przez użytkowników wieczystych D. P. i I. P. nieruchomości położonej w E. przy ul. W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]", obręb "[...]". Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 36 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, pismem z dnia 3 stycznia 2005 r., nr "[...]", poinformował strony, że sprawa nabycia na własność przedmiotowej nieruchomości zostanie rozpatrzona w terminie do dnia 30 czerwca 2005 r., a następnie postanowieniem z dnia "[...]"czerwca 2005 r., nr "[...]" zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie, podając, że kwestia legalności ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, zaskarżonej przez Rady Miasta C. i S. do Trybunału Konstytucyjnego, stanowi zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie ma istotne znaczenie dla jej załatwienia. W złożonej skardze D. P. zarzuciła Prezydentowi Miasta niczym nieuzasadnione przewlekanie sprawy, nieliczenie się z postanowieniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego, lekceważenie prawa polskiego i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Podniosła ponadto, że pomimo spełnienia wszystkich warunków do nieodpłatnego nabycia własności przedmiotowej nieruchomości, organ pomija jej wniosek, załatwiając jednocześnie inne wnioski w tych sprawach. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej lub jej oddalenie. Wywiódł w uzasadnieniu, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż wobec zawieszenia postępowania nie występuje bezczynność organu, ponadto strona nie wyczerpała trybu określonego w art. 52 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyznał, że rozpatrzenie wniosku trwa długo, co uzasadnił postępowaniem strony, która nie uzupełniła wniosku i nie podejmowała czynności oraz zmianą stanu prawnego sprawy. Stwierdził również, że przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zostały sformułowane w tak wadliwy sposób, że nie dawały organowi możliwości wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Zaskarżenie przepisów tej ustawy do Trybunału Konstytucyjnego spowodowało, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § l pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że "ze zrozumieniem i troską podchodzi do wszystkich spraw dotyczących przekształcenia i w chwili, gdy ze względów prawnych ich rozstrzygnięcie będzie możliwe, podejmie wszelkie kroki, aby postępowania te jak najszybciej zakończyć". Zdaniem Prezydenta Miasta możliwość taką stworzy wejście w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta w sposób szczególnie rażący naruszył bowiem zasadę ogólną szybkości postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Jest to jedna z kardynalnych zasad prawidłowego postępowania. Wypływa z niej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie można było zarzucić organowi administracji publicznej zbędnej zwłoki czy opieszałości w podejmowanych czynnościach. Realizacja powyższej zasady zagwarantowana jest przepisami określającymi terminy załatwiania spraw. Art. 35 § l i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązuje organ administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, zaś sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli organ nie załatwi sprawy w powyższych terminach, obowiązany jest zawiadomić strony, z podaniem przyczyn zwłoki i wskazać nowy terminu załatwienia sprawy (art. 36 § l Kodeksu postępowania administracyjnego). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Przypomnieć należy, że zasady te nie są jedynie zaleceniami czy wskazówkami o charakterze organizacyjnym, którymi organ administracji publicznej może w sposób dowolny posiłkować się przy załatwianiu sprawy, ale są normami prawnymi, które bezwzględnie obowiązują organy administracji we wszystkich stadiach postępowania. Natomiast sposób, w jaki prowadzono postępowanie w sprawie z wniosku D. P. i I. P., narusza nie tylko art. 35 i 36 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale godzi również w powołaną wyżej zasadę ogólną postępowania administracyjnego i w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego). D. P. i I. P. złożyły w dniu 22 października 2002 r. wniosek w sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości położonej przy ul. W. w E. Prezydent Miasta wezwał strony do uzupełnienia tego wniosku, a następnie wyjaśnienia w tej kwestii jednej z wnioskodawczyń uznał za wniosek o zawieszenie postępowania i postanowieniem z dnia "[...]"listopada 2002 r. zawiesił postępowanie w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]"grudnia 2002 r., "[...]", uchyliło powyższe postanowienie, wskazując, że zostało ono wydane bez wniosku strony, choć w podstawie prawnej organ powołał art. 98 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz pominięto jedną z wnioskodawczyń. Następnie 18 kwietnia 2003 r. Prezydenta Miasta z urzędu zawiesił postępowanie w tej sprawie, uzasadniając to postępowaniem toczącym się przed Trybunałem Konstytucyjnym i nie podjął jakiejkolwiek czynności, mimo wniesienia przez strony w dniu 13 stycznia 2004 r. pisma o podjęcie zawieszonego postępowania. Za działania w celu załatwienia sprawy nie można bowiem uznać pisma z dnia 15 stycznia 2004 r. informującego strony o trybie, w którym organ zamierza załatwić sprawę. Prezydent, pomimo zapewnienia stron w zawiadomieniu z dnia 8 czerwca 2004 r., nr "[...]", nie rozpatrzył sprawy także w wyznaczonym przez siebie terminie, tj. po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia tego pisma. Na marginesie tylko należy zauważyć, że w zawiadomieniu tym organ powołał w podstawie prawnej m. in. art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi o dacie i formie wszczęcia postępowania administracyjnego zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu. Jak już wyżej wskazano w rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na żądanie stron w dniu 22 października 2002 r. Nie było zatem potrzeby zawiadamiać wnioskodawczyń o czynności, której same dokonały. Nie było zaś możliwe wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie nabycia z mocy prawa przez wnioskodawczynie prawa własności nieruchomości położonej przy ul. W. w E., skoro postępowanie to toczyło się już od ponad półtora roku. Kolejną czynnością podjętą przez Prezydenta Miasta było poinformowanie wnioskodawczyń, że ich sprawa nie zostanie załatwiona do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny skargi jednostek samorządowych w przedmiocie niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości oraz przed zakończeniem prac legislacyjnych nad zmianą tej ustawy w zakresie odpłatności za nabycie własności nieruchomości (zawiadomienie z dnia 31 sierpnia 2004 r., nr "[...]"). W tej sytuacji strony złożyły w dniu 22 września 2004 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które to zażalenie zostało uznane za uzasadnione. Kolegium, postanowieniem z dnia "[...]"grudnia 2004 r., "[...]", wydanym na podstawie art. 37 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyznaczyło Prezydentowi Miasta czternastodniowy termin na załatwienie sprawy. Jednakże organ ten, mimo że był związany postanowieniem Kolegium, ograniczył się wyłącznie do wystosowania pisma z dnia 3 stycznia 2005 r., nr "[...]", z informacją, że sprawa zostanie rozpatrzona do dnia 30 czerwca 2005 r. W tym miejscu należy stwierdzić, że sposób, w jaki organ pierwszej instancji rozumie zwrot "załatwienie sprawy" jest sprzeczny z art. 37 § 2 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 104 § l Kodeksu postępowania administracyjnego co do zasady organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Załatwienie sprawy w innej prawnej formie działania organu administracji jest możliwe tylko, jeżeli przepisy Kodeksu tak stanowią. Powyższe dotyczy ugody (art. 114 - 122) i postanowienia wydanego w trybach nadzwyczajnych (art. 126). Ustawodawca nie przewidział zatem prawnej możliwości dalszego przewlekania postępowania przez organ, którego bezczynność została skutecznie zaskarżona w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przedostatnim dniu wyznaczonego przez siebie terminu załatwienia sprawy Prezydent Miasta po raz trzeci zawiesił postępowanie w sprawie, ponownie powołując się na złożone przez inne jednostki samorządu terytorialnego wnioski do Trybunału Konstytucyjnego. Należy wyjaśnić, że toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie nie stanowi przyczyny uzasadniającej przedłużanie postępowania administracyjnego nawet, gdy dotyczy sprawy o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym. Organ administracji publicznej obowiązany jest zgodnie z art. 97 § l pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiesić postępowanie tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podkreślić jednak należy, że dotyczy to tylko zagadnienia wstępnego, a więc sytuacji, w której wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie będącej przedmiotem danego postępowania, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji sądu lub innego organu administracji publicznej niż ten, przed którym toczy się postępowania w sprawie głównej. Zatem dla skuteczności zawieszenia prowadzonego postępowania niezbędne jest, aby wynik innego postępowania administracyjnego lub sądowego miał taki wpływ na rozstrzygnięcie toczącej się sprawy, że jej prawidłowe załatwienie byłoby niemożliwe bez wiedzy o sposobie rozstrzygnięcia tego innego postępowania administracyjnego lub sądowego. W tej definicji nie mieści się więc postępowanie prowadzone przed Trybunałem Konstytucyjnym. Tym samym argumentacja organu, iż za bezprzedmiotowością skargi na bezczynność organu administracji przemawia fakt zawieszenia postępowania, nie może zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 tegoż przepisu, tj. gdy organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. We wskazanej sytuacji kontrola Sądu sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Przy czym nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Nie jest zasadny zarzut niedopuszczalności przedmiotowej skargi z uwagi na to, jak twierdzi organ I instancji, że administracyjny tryb zaskarżenia nie został wyczerpany. Zgodnie z art. 52 § l Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej takim środkiem prawnym jest przewidziane w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienia sprawy w terminie. Zatem wypełniony został warunek formalny dopuszczalności skargi, gdyż skarżąca wniosła zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jak wyżej wykazano, w dacie wniesienia skargi organ bezspornie pozostawał w bezczynności. Wniosek, którym wszczęto postępowanie w sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości położonej przy ul. • "[...]" w E. przez użytkowników wieczystych D. P. i I. P., został złożony 22 października 2002 r. Bezczynność organu trwała zatem ponad trzy lata. Przez ten okres organ I pierwszej instancji nie podjął działań w celu załatwienia sprawy. Nie do zaakceptowania jest stanowisko Prezydenta Miasta prezentowane w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji zależy od subiektywnej oceny obowiązujących przepisów dokonanej przez organ administracji, które można sprowadzić do twierdzenia, że w przypadku negatywnej oceny tych przepisów organ ten nie wyda żadnego rozstrzygnięcia. Prace legislacyjne nie mogą być przeszkodą w załatwieniu sprawy i nie usprawiedliwiają bezczynności organu. Postępowanie organu I instancji w przedmiotowej sprawie jest ewidentnym naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz wykorzystaniem uprzywilejowanej pozycji organu administracji w kontakcie z obywatelem. W rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta mimo nałożonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]"grudnia 2004 r. obowiązku zakończenia sprawy zignorował ten prawidłowy nakaz. Pismem z dnia "[...]"stycznia 2006 r. Prezydent poinformował sąd, że w tym dniu wydana została decyzja w sprawie będącej przedmiotem skargi. Do wyżej wymienionego pisma dołączono odpis decyzji jednakże nie dołączono dowodów doręczenia jej stronom. Strony nie stawiły się na rozprawę w związku z czym nie było możliwości zweryfikowania powyższej okoliczności. Zgodnie z art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Zatem w momencie wydawania wyroku, nie było okoliczności potwierdzających fakt istnienia decyzji w rozumieniu naszego prawa. Gdyby w takiej sytuacji uznać, że skarga na bezczynność jest bezprzedmiotowa, tego rodzaju naganna postawa organu administracji publicznej jaką jest kilkuletnia, nieusprawiedliwiona bezczynność, znajdowałaby wsparcie w stanowisku sądu orzekającego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że Prezydent Miasta pozostaje w bezczynności i z tego względu, na podstawie art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 powołanej ustawy.