II SAB/Ol 7/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. Sz., W. Sz., E.P. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie rozpoznania wniosku o podział nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego "[...]" z dnia 17 czerwca 1994 r., zatwierdzającej projekt podziału działki nr "[...]", dokonany na wniosek W.S. z dnia 17 czerwca 1994 r. W dniu 24 kwietnia 2007 r. A.S., W.S. i E.P. złożyli do Burmistrza wniosek, uzupełniony w dniu 15 maja 2007 r., w którym żądali wydania postanowienia w celu zwrotu powyższej działki, ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków aktualnych właścicieli tej nieruchomości, usunięcie wszelkich znaków i nazw związanych z tą działką w projektach wyrysów planów i innych dokumentach oraz wykonanie usuniętej części ogrodzenia. Pismem z dnia 10 lipca 2007 r. Burmistrz wyjaśnił wnioskodawcom, że stan prawny i faktyczny nieruchomości w ewidencji gruntów został przywrócony do stanu sprzed podziału, zaś w księdze wieczystej zmiany mogą być dokonane wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości, a nie Gminy. Organ administracji wyjaśnił ponadto, że nie dysponuje dokumentami wskazującymi na podmiot, który usunąłby ogrodzenie przedmiotowej nieruchomości, ponadto nie wydał unieważnionej decyzji, wobec czego wnioskodawcy nie mogą wysuwać do tego organu roszczeń odszkodowawczych. Jednocześnie poinformował o konieczności rozpoznania wniosku z dnia 17 czerwca 1994r. Ponadto tego dnia Burmistrz wezwał strony w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zmianami), dalej jako Kpa, do złożenia wniosków o podział nieruchomości i uzupełnienie pierwotnego wniosku o odpowiednie dokumenty, wymienione w art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zmianami). A.S., W.S. i E.P. wnieśli w dniu 23 sierpnia 2007 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które to zażalenie Kolegium uznało za uzasadnione i postanowieniem z dnia 25 września 2007 r. wyznaczyło Burmistrzowi trzydziestodniowy termin do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 czerwca 1994 r. do rozpoznania pozostał wniosek z dnia 17 czerwca 1994 r. Mimo znacznego upływu czasu organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie ani nie poinformował stron o przyczynach niezałatwienia spraw w terminie. Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz umorzył z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr "[...]" na działki o numerach: "[...]". W uzasadnieniu organ podał, że Starosta decyzją z dnia 11 czerwca 2007 r. przywrócił w ewidencji gruntów i budynków oznaczenie przedmiotowej nieruchomości sprzed podziału z 1994 r. i wpisał do tej ewidencji aktualnych współwłaścicieli nieruchomości - następców prawnych wnioskodawcy. Współwłaściciele nie uzupełnili wniosku o dokumenty wymienione w art. 97 ust. 1a i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzili natomiast, że wniosek jest nieważny i wnieśli o wydanie decyzji o braku podstaw do przejęcia części działki nr 713 i jej podziału. W tej sytuacji organ pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zaś postępowanie jest bezprzedmiotowe, wobec czego należy je umorzyć. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania A.S., W.S. i E.P., uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, gdyż wniosek o stwierdzenie podziału nie został cofnięty. Ponadto mimo iż wnioskodawca zmarł, to zgodnie z art. 30 § 4 Kpa, na jego miejsce wstąpili jego następcy prawni. Istnieje również podstawa prawna rozstrzygnięcia, którą stanowią przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Burmistrz wezwał w dniu 9 stycznia 2008 r. A.S., W.S. i E.P., w trybie art. 50 § 1 Kpa, do złożenia oświadczenia czy popierają lub modyfikują wniosek W.S., czy też wnoszą o umorzenie postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Działając na podstawie art. 36 § 1 Kpa organ pierwszej instancji poinformował również strony, że w związku z koniecznością ustalenia i wezwania spadkobierców E.S., termin załatwienia sprawy przedłużono do dnia 29 lutego 2008 r. Jednocześnie wezwał A.S. do wskazania spadkobierców E.S. A.S., W.S. i E.P. w dniu 11 stycznia 2008 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Burmistrza w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości. Wywiedli w uzasadnieniu, że postępowanie administracyjne toczy się od czerwca 2003 r., zaś organ mimo licznych skarg, wniosków, decyzji i wyroków, nie załatwił sprawy. Podali, że w tym czasie sporządzony został nowy plan zagospodarowania przestrzennego, o czym zostali poinformowani z opóźnieniem. Uniemożliwiono im tym samym wniesienie poprawek do projektu planu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Wywiódł w uzasadnieniu, że w wyniku decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 stycznia 2007 r. i Starosty z dnia 11 czerwca 2007 r. stan prawny nieruchomości w ewidencji gruntów przywrócono do stanu sprzed jej podziału. Burmistrz podał, że w celu załatwienia sprawy z wniosku z dnia 17 czerwca 1994 r., wezwał strony do złożenia oświadczenia odnośnie do ewentualnego zmodyfikowania treści tego wniosku lub jego cofnięcia. Strony zostały również poinformowane o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 29 lutego 2008 r. z uwagi na konieczność ustalenia spadkobierców jednej ze stron tego postępowania - E.S.. Organ administracji wywiódł ponadto z treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, że nie ma prawnej możliwości wnioskowania o dokonanie podziału przedmiotowej nieruchomości ani też narzucenia własnego podziału. W dniu 14 kwietnia 2008 r. skarżący nadesłali do Sądu postanowienie Burmistrza z dnia 27 marca 2008 r., którym zawieszono postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału przedmiotowej działki, z uwagi na brak możliwości wezwania spadkobierców jednej ze stron do udziału w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej jako ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w punktach 1 - 4a tego przepisu, tj. gdy organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. We wskazanej sytuacji kontrola Sądu sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu za zasadną sąd zobowiązuje organ do wydania aktu lub dokonania czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 ppsa). Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, bądź też nie podjął stosownych działań wynikających z przepisów procesowych w celu usunięcia przeszkody w wydaniu decyzji i nie dopełnił czynności określonych w art. 36 Kpa. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Jednocześnie jednak fakt, iż będące w toku postępowanie jest długotrwałe, nie świadczy o bezczynności organu administracji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt I SAB 72/00, LEX 54526). Przypomnieć należy, że art. 35 § 1 Kpa wyraża zasadę załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Jednocześnie § 3 tego artykułu przewiduje, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli zaś organ nie załatwi sprawy w powyższych terminach, obowiązany jest zawiadomić strony, z podaniem przyczyn zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucili Burmistrzowi, trwającą od czerwca 2003 r., bezczynność w załatwieniu sprawy z wniosku ich poprzednika prawnego z dnia 17 czerwca 1994 r. o podział nieruchomości. Jednakże z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że w toku postępowania prowadzonego przez ten organ, po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji umarzającej postępowanie w przedmiotowej sprawie, Burmistrz, wbrew przekonaniu skarżących, nie pozostawał w bezczynności, gdyż podejmował czynności zmierzające do rozpoznania sprawy. Po uwzględnieniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażalenia skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie i wyznaczeniu przez ten organ terminu na załatwienie sprawy, Burmistrz podejmował czynności procesowe zmierzające do rozpatrzenia wniosku o podział nieruchomości. Przede wszystkim wydało decyzję z dnia 26 października 2007 r. Fakt, iż decyzja ta nie satysfakcjonowała skarżących i została następnie uchylona przez organ odwoławczy, nie świadczy o tym, iż Burmistrz pozostawał w bezczynności. Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z dnia 26 października 2007 r., zgodnie ze wskazaniem organu odwoławczego zawartymi w decyzji z dnia 12 grudnia 2007 r., organ pierwszej instancji podjął kolejne czynności procesowe, to jest wezwał skarżących w dniu 9 stycznia 2008 r., w trybie art. 50 § 1 Kpa, do złożenia oświadczenia czy popierają lub modyfikują wniosek W.S., czy też wnoszą o umorzenie postępowania w sprawie podziału nieruchomości. W toku tego postępowania okazało się, że zmarł jeden z następców prawnych wnioskodawcy - E.S. Ta okoliczność stanęła na przeszkodzie w terminowym załatwieniu sprawy. Stosownie bowiem do art. 30 § 4 Kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Prawidłowo zatem organ podjął także czynności w celu ustalenia osób będących następcami prawnymi E.S., tj. wystąpił w dniu 11 stycznia 2008 r. do A.S. o wskazanie spadkobierców E.S. Ponadto Burmistrz zawiadomił w trybie art. 36 § 1 Kpa wszystkie znane strony toczącego się postępowania o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35, podał przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Nie można również pominąć, że postanowieniem z dnia 27 marca 2008 r., Burmistrza zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 Kpa, postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału przedmiotowej działki, z uwagi na brak możliwości wezwania spadkobierców zmarłej strony do udziału w tym postępowaniu. Instytucji zawieszenia postępowania nie można utożsamiać z bezczynnością organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. Zawieszenie postępowania powoduje bowiem stan sprawy, który uniemożliwia podejmowanie czynności procesowych z uwagi na przeszkody określone w postanowieniu o zawieszeniu. Zawieszenie postępowania skutkuje bowiem ograniczeniem działania organu administracji publicznej tylko do podejmowania czynności niezbędnych w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo powszechnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 Kpa). Jednocześnie zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie (art. 103 Kpa). W tej sytuacji Sąd nie może na podstawie wyżej powołanego przepisu zobowiązać organu do wydania aktu lub dokonania czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przypadku zawieszenia postępowania, stronie służy skarga na bezczynność tylko, jeżeli organ nie wydaje postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania mimo oczywistego ustania przyczyny jego zawieszenia po wyczerpaniu przewidzianego trybu lub gdy wniosek strony o podjęcie zawieszonego postępowania nie jest rozpoznany. W stanie faktycznym sprawy sytuacja taka nie zachodzi. Jednocześnie Sąd wskazuje, że rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji, sąd nie bada merytorycznej i procesowej poprawności wydanego przez organ aktu, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić bezczynności, polegającej na naruszaniu terminów załatwienia sprawy, wyznaczonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, że skarga w niniejszej sprawie jest bezzasadna, albowiem Burmistrzowi nie można przypisać bezczynności. Zarzucana przez skarżących długotrwałość postępowania, nie oznacza bowiem bezczynności organu, o której mowa w art.3 § 2 pkt 8 ppsa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ppsa, należało orzec jak w sentencji.