II SAB/Ol 7/17

Dnia 7 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 roku sprawy ze skargi D. D. na bezczynność Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Dyrektora Domu Pomocy Społecznej na rzecz skarżącego D. D. kwotę 597 złotych (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 13 października 2016 r., D. D. (dalej jako: "skarżący") zwrócił się drogą elektroniczną, na adres: [email protected], do Dyrektora Domu Pomocy Społecznej (dalej jako: "organ") o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich umów zawartych przez ten organ w okresie od 1 do 5 października 2016r., poprzez przesłanie na wskazany adres e-mail. Pismem z dnia 19 października 2016r., doręczonym skarżącemu przez operatora publicznego w dniu 25 października 2016r., organ poinformował skarżącego, że zgłoszony wniosek nie może być rozpatrzony z powodu braku własnoręcznego lub kwalifikowanego elektronicznego podpisu. W dniu 27 grudnia 2016r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie bezczynność Dyrektora Domu Pomocy Społecznej, domagając się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 13 października 2016r. i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazał, że stanowisko organu jest nieuzasadnione, gdyż postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest odformalizowane, ustawa nie uzależnia rozpatrzenia wniosku od jego podpisania. Podkreślił, powołując się na wyroki: NSA z dnia 16 marca 2009r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2015r., sygn. akt II SAB/Kr 91/15, że za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną, nawet gdy nie zostanie użyty podpis elektroniczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wobec wykonania wniosku. Wyjaśnił, że po wpłynięciu skargi, ponownie przeanalizował wniosek skarżącego i w dniu 26 stycznia 2017r. udzielił skarżącemu odpowiedzi, informując go, że we wnioskowanym okresie Dom Pomocy Społecznej nie zawierał żadnych umów. Pismem z dnia 15 lutego 2016r.skarżący potwierdził, że bezczynność organu ustała w dniu 26 stycznia 2017r. i wniósł o umorzenie postępowania, i zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z uchwałą NSA z dnia 26 listopada 2008r., sygn. I OPS 6/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1764 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie posiadanych kompetencji. W niniejszej sprawie adresatem wniosku skarżący uczynił Dyrektora Domu Pomocy Społecznej, domagając się udostępnienia umów zawartych przez ten organ w podanym okresie. Niesporne jest, że adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, bowiem dotyczą funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Zatem, organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Z prowadzonej przez organ ze skarżącym korespondencji wynika, że organ uznał, iż przedmiotowy wniosek dotyczy informacji publicznej, lecz zawiera braki uniemożliwiające nadanie mu dalszego biegu. Zarzucane skarżącemu nieopatrzenie wniosku podpisem charakteryzującym wnioskodawcę, nie mogło stanowić przeszkody do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy mieć też na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. W piśmiennictwie i judykaturze nie budzi wątpliwości, ze złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów k.p.a. zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2 (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Bd 19/07, LEX nr 505422). Wobec tego, przesłane pocztą elektroniczną zapytanie należy również uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podlegający rozpoznaniu. Omawiana ustawa o informacji publicznej, co podkreślić należy, nie zastrzega żadnych wymogów formalnych wniosku, których brak uzasadniałby pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Udostępnienie na wniosek następuje zaś bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Mianowicie wynika z nich, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz, że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 1789/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w wyroku z dnia 9 stycznia 2015 r. o sygn. akt I OSK 638/14 Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić wnioskodawcę, że nie posiada wnioskowanych informacji i wyjaśnić dlaczego. W kontekście powyższego przyjąć należało, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 13 października 2016 r., która ustała jednak w dniu 26 stycznia 2017r., czyli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem niniejszego orzeczenia. We wskazanej dacie organ prawidłowo załatwił wniosek skarżącego, informując go, że we wnioskowanym okresie nie zawierał żadnych umów, czyli żądane dokumenty w ogóle nie istniały, co nie zwalniało organu z poinformowania wnioskodawcy o tym. W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 1789/16, publ. na stronie orzeczenia nsa.gov.pl). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Przy czym w obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, co jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi przez organ, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, nie można przypisać organowi złej woli, a jedynie wadliwą interpretację przepisów prawa. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego koszty uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłaty skarbowej w wysokości 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa, rozstrzygnięto na zasadzie art. 201 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).