II SAB/Ol 7/20

Dnia 23 kwietnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2020 roku sprawy ze skargi K.S. na bezczynność Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego"[...]" w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) orzeka o niewymierzaniu organowi grzywny; 4) oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; 5) zasądza od Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego "[...]" na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K.S. (dalej jako: skarżący) skierował 29 stycznia 2020 r. drogą elektroniczną do Dyrektora Liceum "[...]" (dalej jako: Dyrektor, organ administracji) wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez podanie: numerów wszystkich rachunków bankowych prowadzonych przez liceum z opisem ich przeznaczenia; treści regulaminu, o którym mowa w art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.); skanu protokołu z głosowania w sprawie przyjęcia obowiązującego regulaminu samorządu uczniowskiego oraz skanów wszystkich kart głosowania; skanów wszystkich uchwał i pism wystawionych przez samorząd uczniowski liceum od 1 września 2018 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek. Dyrektor pismem z 7 lutego 2020 r. poinformował skarżącego, że regulamin Samorządu Uczniowskiego jest zamieszczony na stronie internetowej szkoły, a innych dokumentów nie udostępni ze względu na znajdujące się tam dane wrażliwe. Skarżący 10 lutego 2020 r. wywiódł skargę na bezczynność organu administracji. Wniósł o: zobowiązanie Dyrektora do rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od Dyrektora na rzecz skarżącego 2.000,00 zł na zasadzie art. 154 § 7 p.p.s.a. i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że udostępnienie numerów rachunków bankowych prowadzonych przez szkołę nie godzi w ochronę prywatności osób fizycznych lub tajemnicę przedsiębiorstwa. Zarzucił, że choć regulamin samorządu uczniowskiego znajduje się na stronie internetowej szkoły, to nie wskazano, od kiedy akt ten obowiązuje i nie zamieszczono danych dyrektora szkoły i przewodniczącego, którzy regulamin podpisali, które to dane są kluczowe dla tego aktu. Skarżący stwierdził ponadto, że protokoły z głosowania, karty do głosowania oraz uchwały i pisma samorządu uczniowskiego nie mogą zawierać danych wrażliwych, a ich udostepnienie nie mogłoby naruszać prywatności osób fizycznych niepełniących funkcji publicznych (np. uczniów będących członkami komisji skrutacyjnej). Zauważył, że udostępnienie żądanych dokumentów jest możliwe po anonimizacji imion i nazwisk, bez uszczerbku dla treści merytorycznej samego dokumentu. Zasądzenie kwoty pieniężnej skarżący uzasadnił prewencją ogólną i szczególną, wywodząc, że adresatem wniosku był organ profesjonalny, a udzielona odpowiedź jest umyślną próbą ominięcia obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Dodał, że już wcześniej bezskutecznie domagał się od organu udostępnienia informacji publicznej. W piśmie z 13 lutego 2020 r. Dyrektor wskazał numery rachunków bankowych szkoły z zaznaczeniem sposobu ich wykorzystywania. Podał też, że nie dysponuje żądanym protokołem i że samorząd uczniowski w roku 2018/2019 nie wytworzył żadnych pism i uchwał. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej, z uwagi na udzielenie skarżącemu informacji. Pismem z 8 marca 2020 r. skarżący zmodyfikował żądanie skargi i wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostepnienia rachunków bankowych, a w pozostałym zakresie podtrzymał skargę. Skarżący stwierdził, że Dyrektor dysponuje żądanymi informacjami, gdyż protokół z głosowania jest zwyczajowo sporządzany, a organ nie wskazał wprost w udzielnej odpowiedzi, że nie posiada kart do głosowania. Zdaniem skarżącego, samorząd uczniowski musiał też udokumentować wybory do Zarządu Samorządu Uczniowskiego, które powinny być przeprowadzone zgodnie z postanowieniami Regulaminu Samorządu Uczniowskiego Liceum w 2018 r. i 2019 r. W piśmie z 11 marca 2020 r. skarżący zauważył, że dokumenty związane z samorządem uczniowskim muszą być przechowywane przez co najmniej 10 lat, na co wskazuje symbol jednolitego rzeczowego wykazu akt tego liceum. Okoliczność ta uprawdopodabnia wniosek, że organ dysponuje spornymi informacjami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, zwanej dalej: "u.d.i.p."). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie posiadanych kompetencji. W rozpoznawanej sprawie skarżący uczynił adresatem wniosku Dyrektora Liceum. Niesporne jest, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą kwestii działalności jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne z zakresu oświaty, która dysponuje majątkiem publicznym. Organ powinien był zatem załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może też poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W kontekście powyższego przyjąć należało, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 29 stycznia 2020 r., która ustała jednak 13 lutego 2020 r., czyli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez Sąd orzeczenia. W piśmie tym organ prawidłowo załatwił wniosek skarżącego podając numery rachunków bankowych ze wskazaniem sposobu ich wykorzystywania oraz podał, że nie dysponuje pozostałymi żądanymi dokumentami. Ponadto w piśmie z 7 lutego 2020 r. poinformował skarżącego, że regulamin Samorządu Uczniowskiego jest zamieszczony na stronie internetowej szkoły. Wobec jednoznacznego oświadczenia Dyrektora o braku żądanych informacji publicznych nie można tego organu zobowiązać do ich udostępnienia skarżącemu. Skarżący zarzucając Dyrektorowi Liceum złożenia nieprawdziwego oświadczenia, może skorzystać z przysługujących w tej sytuacji środków prawnych. W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt. 1 wyroku. Po wniesieniu skargi, wniosek skarżącego został załatwiony w całości pismem z 13 lutego 2020 r. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. 2 wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zauważyć należy, że organ udzielił skarżącemu żądanej informacji z jednodniowym uchybieniem ustawowego terminu. Należy mieć na względzie, że dyrektor liceum ogólnokształcącego nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, ale funkcjonalnym jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p.), od którego wymaga się przede wszystkim znajomości przepisów związanych z prawem oświatowym. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie o niewymierzaniu organowi grzywny, o czym orzeczono w pkt. 3 wyroku. Powyższe uzasadniało też oddalenie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o czym orzeczono w pkt. 4 wyroku. Zważyć należy bowiem, że art. 149 § 2 p.p.s.a. nie obliguje sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej w związku ze stwierdzeniem bezczynności, lecz daje mu takie uprawnienie. Kwestia ta pozostawiona jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. Ponadto rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter kompensacyjny, gdyż jest to dodatkowy środek, stosowany na zasadzie uznania Sądu, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, w tym i tego czy w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa (zob. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Bd 16/19, CBOSA). Skarżący nie wykazał zaś, aby na skutek omówionej bezczynności poniósł obiektywnie jakąkolwiek krzywdę. Ewentualny zamiar zgłoszenia nieprawidłowości w pracy organu nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi orzeczono w pkt. 5, na podstawie art. 200 p.p.s.a.