II SAB/Ol 70/12

Dnia 23 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 roku sprawy ze skargi G. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie robót budowlanych I. Stwierdza bezczynność i zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku G. W. z dnia "[...]" w terminie 1 miesiąca od zwrotu akt administracyjnych; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. G. W. zwrócił się w dniu "[...]" do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" o zbadanie zgodności z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających m.in. na podkopie fundamentu i usunięciu ziemi rodzimej przy ścianie szczytowej budynku przy ul. "[...]" w "[...]". Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" nakazał w trybie natychmiastowym wyłączyć z użytkowania budynek mieszkalny wielorodzinny zlokalizowany w "[...]" przy ul. "[...]". Wnioskiem z dnia "[...]" G. W. ponownie zwrócił się o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania robót budowlanych obejmujących rozbiórkę i roboty ziemne wykonanych przy ścianie posesji nr "[...]" przy "[...]" w "[...]". Podniósł, iż w wyniku powyższych robót nastąpiło uszkodzenie ściany szczytowej oraz degradacja techniczna budynku nr "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu, na podstawie art. 37 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), zażalenia G. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku przy ul. "[...]" w "[...]" oraz robót ziemnych prowadzonych na granicy nieruchomości nr "[...]" i "[...]", wyznaczył temu organowi 30 dniowy dodatkowy termin w celu ustalenia czy istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" poinformował G. W., że roboty ziemne zostały wykonane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i nie ma przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego. W dniu "[...]" G. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" polegającą na odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie robót ziemnych poniżej ław fundamentowych ściany szczytowej budynku nr "[...]" i pozostawienie ich bez zabezpieczeń. W uzasadnieniu skarżący opisał przebieg dotychczasowego postępowania i wskazał, że organ pierwszej instancji nie podjął żadnych czynności kontrolnych i nie załatwił sprawy. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie. Podniósł, iż przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie w wyniku czego stwierdził, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę z "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., 270, dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w punktach 1 - 4a tego przepisu, tj. gdy organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. W przypadku zatem skargi na bezczynności organu administracji publicznej, kontrola Sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy istotnie ten organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy, gdyż skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu za zasadną sąd zobowiązuje bowiem organ do wydania aktu lub dokonania czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 p.p.s.a.). O bezczynności organu administracji publicznej można mówić, gdy organ ten, w prawnie ustalonym terminie, nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji (postanowienia lub innego aktu), bądź też nie podjął działań wynikających z przepisów procesowych w celu usunięcia przeszkody w wydaniu decyzji i nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. Przy czym nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Ponadto, w postępowaniach ze skargi na bezczynność niezbędne jest wyczerpanie trybu zażaleniowego – złożenie zażalenia na bezczynność do organu odwoławczego (art. 37 § 2 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy nie jest kwestionowane, że skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., wystąpił bowiem z zażaleniem na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do organu wyższego stopnia, stąd też wniesienie przez niego skargi do Sądu na bezczynność wskazanego wyżej organu nadzoru budowlanego było dopuszczalne. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3). Podkreślenia wymaga, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony nie zależy od uznania organu, gdyż następuje z mocy prawa, w dniu złożenia żądania. Wszczęte postępowanie, co do zasady kończy się wydaniem na podstawie art. 104 k.p.a. decyzji, którą właściwy organ administracji rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w tej instancji. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że nawet jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej nie może odstąpić od formalnego załatwienia sprawy. W takim wypadku zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z kolei odmowa wszczęcia postępowania ma formę postanowienia – art. 61a k.p.a. Nie jest zatem prawidłowym załatwienie wniosku strony poprzez poinformowanie jej pismem o stanie sprawy (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 1994 r., sygn. SAB/Wr 31/93, publ.: ONSA 1995/1/29; wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2001 r., sygn. I SA 2046/99, publ.: LEX nr 54126). Z materiału dowodowego sprawy wynika, iż takim żądaniem strony w niniejszej sprawie był w istocie wniosek skarżącego z dnia "[...]", w którym G. W. domagał się m.in. podjęcia działań, sprawdzenia legalności wykonania robót budowlanych obejmujących rozbiórkę i roboty ziemne wykonanych przy ścianie posesji nr "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]". Tak sformułowane żądanie skarżącego obligowało więc Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i jego zakończenia poprzez wydanie aktu administracyjnego formalnie kończącego postępowanie. Należy przy tym podkreślić, iż pozostawanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w bezczynności w niniejszej sprawie nie budziło również wątpliwości Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który to organ po rozpatrzeniu zażalenia G. W. postanowieniem z dnia "[...]", wydanym na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowy termin załatwienia sprawy. Jednocześnie sprawa z wniosku skarżącego nie została zakończona do dnia rozpoznania sprawy przez sąd. Nie można bowiem uznać za prawidłowe działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który ograniczył się do udzielenia odpowiedzi skarżącemu zwykłym pismem. Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż o tym czy określone pismo, wydane przez organ administracji publicznej w ramach jego właściwości, jest decyzją administracyjną przesądza jego treść, jednakże w rozpoznawanej sprawie pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nie zawiera elementów określonych w art. 107 § 1 k.p.a., koniecznych do uznania tego pisma za decyzję administracyjną. Skoro zatem sprawa nie została rozstrzygnięta co do istoty przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to należało zobowiązać ten organ do załatwienia wniosku skarżącego w zakreślonym terminie. Brak bowiem podjęcia jakiegokolwiek aktu administracyjnego nie stanowi "dorozumianego" zakończenia postępowania. Dopóki organ administracyjny, do którego skierowano wniosek w danej sprawie, nie wyda aktu kończącego swoje postępowanie albo też nie podejmuje czynności wskazujących na uzasadnione "przesunięcie" terminu załatwienia sprawy - pozostaje w bezczynności. Konkludując, rozpatrując skargę na bezczynność organu administracji publicznej sąd nie przesądza o treści i formie rozstrzygnięcia, które ma wydać organ administracji, lecz zobowiązuje jedynie do jego wydania. Z tych też względów nie może odnieść się do merytorycznych zarzutów skargi dotyczących m.in. prawidłowości zastosowania przez organ nadzoru budowlanego przepisów Prawa budowlanego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Na marginesie wskazać należy, iż termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi - art. 286 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 p.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Jednocześnie Sad uznał, że bezczynność organu nie ma charakteru rażącego, gdyż organ wyraził swoje stanowisko w piśmie z dnia "[...]". Bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika z błędnej wykładni przepisów prawa procesowego. Sąd nie dopatrzył się wystarczających podstaw do wymierzenia organowi grzywny (skarżący nie składał wniosku w tym zakresie). O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.