II SAB/Ol 70/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant starszy sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014r. sprawy ze skargi F.W. na bezczynność Starosty w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1/ stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2/ orzeka o niewymierzaniu organowi grzywny; 3/ umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 4/ zasądza od Starosty na rzecz skarżącego F. W. kwotę 36 złotych (słownie: trzydzieści sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia "[...]", które wpłynęło do organu w dniu "[...]", F. W. wystąpił do Starosty "[...]" z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za zajęcie przez Spółkę A działki nr "[...]" w "[...]", stanowiącej własność T. i F. W., na podstawie decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]" oraz za dokonanie w trakcie tego zajęcia wycinki 385 sztuk drzew. Pismem z dnia "[...]" Starosta "[...]" zawiadomił F. W. oraz Spółkę A o wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania za czasowe zajęcie nieruchomości gruntowej oznaczonej jako dz. nr "[...]" w "[...]", stanowiącej własność T. i F. W. oraz za szkody powstałe w wyniku konserwacji urządzeń linii energetycznej. Zawiadomienie to zostało doręczone stronom odpowiednio w dniu "[...]" oraz w dniu "[...]". Pismem z dnia "[...]" Starosta "[...]", powołując się na art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, dalej jako: k.p.a.), powiadomił strony o wszczęciu procedury wynikającej z zamówień publicznych dotyczącej wyboru rzeczoznawcy do oszacowania szkód. Jednocześnie wskazał, że przewidywany termin załatwienia sprawy (wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania) to "[...]". F. W. wniósł zażalenie do Wojewody na niezałatwienie sprawy w terminie, jednak postanowieniem z dnia "[...]" Wojewoda uznał to zażalenie za nieuzasadnione. Pismem z dnia "[...]", doręczonym F. W. w dniu "[...]" Starosta "[...]", powołując się na art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił strony, że organ nie otrzymał jeszcze operatu szacunkowego, a decyzja zostanie wydana po jego dostarczeniu. Wskazano, że przewidywany termin załatwienia sprawy to "[...]". W dniu "[...]" F. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność i nieuzasadnioną zwłokę Starosty "[...]" w procedowaniu administracyjnym nad ustaleniem wielkości odszkodowania za przejęcie nieruchomości działki nr "[...]" przez Spółkę A oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości, domagając się uznania, że nastąpiła nieuzasadniona zwłoka, nakazania organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącego oraz ukarania organu grzywną za niewykonanie w terminie oszacowania szkód, a także przyznania prawa do roszczenia odszkodowania z tytułu zaniedbań i nieuzasadnionej zwłoki organu. W uzasadnieniu skargi F. W. wskazał, że zgodnie z art. 35 k.p.a. organ winien załatwić sprawę dotyczącą odszkodowania w terminie 30 dni. Podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami za nieprzywrócenie nieruchomości do poprzedniego stanu oraz za powstałe szkody w związku z zajęciem nieruchomości, przysługuje odszkodowanie, a jego zapłata obciąża jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie. W niniejszej sprawie jest to Spółka, która świadomie uchyla się od zapłaty odszkodowania. Podniósł, że termin oszacowania i wyliczenia wielkości powstałych szkód przez Starostę "[...]" upłynął w dniu "[...]", a do dnia wniesienia skargi organ ten nie wydał stosownej decyzji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Starosty "[...]" wniósł o jej oddalenie. Powołując się na treść art. 126 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, że wobec braku uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy skarżącym, a Spółką A (pismo spółki z dnia "[...]"), organ - zawiadomieniem z dnia "[...]" - poinformował strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Jednocześnie, realizując dyspozycję art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz spełniając wymóg art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił strony o wszczęciu procedury dotyczącej wyboru rzeczoznawcy. Wyjaśniono, że w sprawie ma zastosowanie art. 35 § 5 k.p.a. zgodnie z którym do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest szybko i wnikliwie. Przedmiotowa decyzja w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz T. i F. W. za czasowe zajęcie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku wycinki drzew przeprowadzonej przez Spółkę A na działce nr "[...]" została wydana przez Starostę "[...]" w dniu "[...]", a skarżącemu została doręczona w dniu "[...]". Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 3 grudnia 2013r. skarżący podniósł, ze decyzja z dnia "[...]" została wydana w pospiechu, kiedy organ wiedział już o terminie rozprawy. Natomiast pełnomocnik organu wniosła o umorzenie postępowania w zakresie bezczynności i oddalenie skargi w pozostałym zakresie, a także o uznanie że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o niewymierzanie grzywny. Natomiast na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014r. pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi, podnosząc ze nie doszło do bezczynności i przewlekłości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.) skarga na bezczynność organu administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 powołanej ustawy). W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie Starosta "[...]" był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. Przy czym w myśl ust. 3 tego artykułu po upływie okresu, na który nastąpiło zajęcie nieruchomości, podmiot, który zajął nieruchomość, jest obowiązany doprowadzić nieruchomość do stanu poprzedniego. Za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, o której mowa w ust. 1, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. W niniejszej sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy skarżącym a Spółką A, w związku z czym Starosta "[...]" był zobowiązany do ustalenia jego wysokości w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w dniu "[...]", zaś decyzja o ustaleniu odszkodowania została wydana w dniu "[...]", a doręczona stronom w dniu "[...]". Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Niewątpliwie zatem decyzja został wydana po upływie terminów określonych powyższymi przepisami prawa. Nie można przy tym podzielić stanowiska pełnomocnika organu, ze w sprawie nie doszło do bezczynności, gdyż zastosowanie miał przepis art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Wprawdzie załatwienie sprawy wymagało powołania rzeczoznawcy majątkowego i sporządzenia operatu szacunkowego, jednakże w toku postępowania istniały okresy, w których organ pozostawał w bezczynności. Należy przykładowo wskazać, że pismem z dnia "[...]" poinformowano strony o przedłużeniu załatwienia sprawy do dnia "[...]". Jednakże kolejne zawiadomienie o przedłużeniu załatwienia sprawy skierowano do stron dopiero w dniu "[...]". Podobnie po wpłynięciu do organu operatu szacunkowego oraz uwag stron do tego operatu, do których rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się w piśmie z dnia "[...]", które wpłynęło do organu w dniu "[...]" kolejną czynnością organu było wyznaczenie rozprawy, o której zawiadomiono strony pismem z dnia "[...]", ustalając jej termin na dzień "[...]". Należy przy tym wskazać, że bezczynność zarówno ma miejsce wtedy, gdy organ nie podejmuje w sprawie żadnych czynności, ale także wtedy gdy nie zawiadamia stron postępowania w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z podaniem przyczyn i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. W takim wypadku organ administracji nie może skutecznie powoływać się na art. 35 § 5 k.p.a. W myśl art. 36 § 2 k.p.a. obowiązek zawiadomienia stron w trybie art. 36 § 1 k.p.a. ciąży na organie administracji także w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Należy jednak zauważyć, że stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Zatem nakazanie wydania decyzji administracyjnej możliwe jest tylko wówczas, gdy organ nie rozstrzygnął toczącej się przed nim sprawy. Celem skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) jest bowiem ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Z przytoczonego przepisu wynika więc, że ewentualne zobowiązanie organu do wydania decyzji nie jest możliwe, gdy organ decyzję taką wydał, choćby nawet naruszył przy tym terminy określone w przepisach k.p.a., przewidziane dla załatwiania spraw. W niniejszej sprawie niespornym jest, że już po wniesieniu przez F. W. skargi do Sądu - w dniu "[...]" - Starosta "[...]" wydał decyzję ustalającą odszkodowanie na rzecz T. i F. W. za czasowe zajęcie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku wycinki drzew przeprowadzonej przez Spółkę A na działce nr "[...]". Doszło więc do sytuacji, że ustał stan bezczynności, a skarga na bezczynność organu była rozpatrywana przez Sąd już po zakończeniu postępowania administracyjnego objętego skargą. Zatem, na skutek okoliczności, które zaistniały po wniesieniu skargi, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn, niż wymienione w pkt 2 i 3 tego artykułu. Umorzenie postępowania przed sądem następuje, gdy w jego toku zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu, albo powodują, że dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności staje się zbędne lub nawet niedopuszczalne. Przy czym sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnienia tych zdarzeń, o ile istnieją one w dacie orzekania. W przypadku skargi na bezczynność bezprzedmiotowość postępowania będzie miała miejsce, gdy stan bezczynności przestanie istnieć co do zasady, w wyniku wydania aktu lub podjęcia określonej czynności przez organ - po wniesieniu skargi, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd. Mając powyższe na względzie, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że Starosta "[...]" pozostaje w bezczynności w wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie i to bez względu na to, czy strona skarżąca zgadza się z treścią decyzji, czy też zamierza ją zakwestionować. Skoro została już wydana decyzja merytoryczna, to zobowiązanie organu do jej wydania stało się zbędne. Jak stwierdzono bowiem w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008r. (Sygn. akt I OPS 6/08, dostępna w Internecie) przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Powyższe nie zwalnia jednak Sądu od dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA i WSA nr 1/2013, poz. 7). Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., Sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co ma umożliwić stronie ewentualne dochodzenie odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego, z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. W przedstawionych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie - jak wskazano wyżej - organ pozostawał w bezczynności, lecz w ocenie Sądu bezczynność organu nie była zamierzona. Całokształt materiału dowodowego sprawy wskazuje, że organ starał się wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne do załatwienia sprawy i w konsekwencji wydał decyzję. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 wyroku. Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o co wnioskował skarżący. Zgodnie bowiem z treścią z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Przy czym może on mieć zastosowanie tylko w przypadku uznania, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zaś w niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to tym samym brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny. W związku z tym orzeczono tak jak w pkt 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów przejazdu.