II SAB/Ol 70/19

Dnia 26 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Burmistrza Miasta w udostępnieniu informacji publicznej - oddala skargę. Wnioskiem z dnia 1 lipca 2019 r. J.P. (dalej: skarżący) zwrócił się do Burmistrza "[...]" (dalej: Burmistrz, organ administracji) o udostępnienie informacji publicznej, przez przesłanie na adres poczty elektronicznej, odrębnie za każdy miesiąc, za okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2019 r.: imion i nazwisk pracowników Urzędu Miejskiego w "[...]", którzy otrzymali nagrody pieniężne oraz podanie wysokości brutto przyznanej pracownikowi nagrody i uzasadnienia przyznania tej nagrody; wysokości brutto przyznanych nagród i uzasadnienia przyznania nagrody: dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]", dyrektorowi Centrum Kultury w "[...]", dyrektorowi "[...]"Centrum Sportu i Rekreacji, dyrektorowi Muzeum w "[...]"i kierownikowi Środowiskowego Domu Samopomocy "[...]"; całkowitej kwoty brutto wypłaconych nagród pracownikom Urzędu Miejskiego w "[...]"i liczby pracowników, którym wypłacono nagrody oraz wysokości brutto najwyższej i najniższej nagrody przyznanej pracownikom. W piśmie z dnia 12 lipca 2019 r. Burmistrz przedstawił, za okres wskazany we wniosku, wykaz pracowników Urzędu Miejskiego pełniących funkcje związane z merytorycznym przygotowaniem procesów decyzyjnych i wydawaniem rozstrzygnięć władczych organu, którym przyznano nagrody z uzasadnieniem; wykaz nagród z uzasadnieniem otrzymanych przez osoby zajmujące stanowiska kierownicze wskazane we wniosku. Podał też całkowitą kwotę brutto nagród wypłaconych pracownikom w tym okresie, liczbę pracowników, którym wypłacono nagrody oraz wysokość brutto wypłaconych w maju 2019 r. nagród w kwocie najwyższej i najniższej. Decyzją z dnia "[...]" 2019 r. Burmistrz odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej imion i nazwisk pracowników Urzędu Miejskiego, którzy nie pełnią funkcji związanych z merytorycznym wydawaniem rozstrzygnięć władczych organu, którzy otrzymali nagrody pieniężne, wysokości tych nagród oraz uzasadnienie przyznania nagrody tym osobom. Wyjaśnił, że przyczyną odmowy udostępnienia tych danych jest ochrona prywatności pracowników samorządowych, przewidziana w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 z późn. zm., dalej: u.d.i.p.). Stwierdził, że informacje o wynagrodzeniu należą do sfery prywatności zatrudnianego pracownika. Pracownicy nie zrezygnowali zaś z przysługującego im prawa do prywatności i nie wyrazili zgody na udostępnienie wnioskodawcy informacji o przyznanej nagrodzie. Skarżący wywiódł do tut. Sądu skargę, w której zarzucił, że z naruszeniem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 5 ust. 2 i 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077), Burmistrz nie udzielił żądanej informacji publicznej. Stwierdził, że odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji nie została opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym, a zatem nie stanowi decyzji administracyjnej. W konsekwencji, Burmistrz pozostaje w bezczynności. Skarżący wywiódł ponadto, że powinny zostać udostępnione informacje o nagrodach przyznanych wszystkim pracownikom samorządowym, niezależnie od tego, czy pełnią funkcję publiczną. Ujawnienie informacji o przyznanych nagrodach nie narusza bowiem prywatności pracowników samorządowych, a zatem nie zachodzi podstawa do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Burmistrz przyznał, że skarżącemu doręczono kopię decyzji, zamiast prawidłowo podpisanego oryginału. Zaznaczył, że w dniu 30 września 2019 r. ponowienie wysłano decyzję skarżącemu. W tej sytuacji nie można zarzucić organowi bezczynności, gdyż decyzja została wydana, a jedynie doręczono skarżącemu jej kopię. Wywiódł ponadto, że informację publiczną stanowią kwoty wypłaconych nagród imiennie wymienionym pracownikom organu, wyłącznie jeżeli pełnią funkcje publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1-2a u.d.i.p.). Zaznaczyć należy, że jeśli organ odmawia udostępnienia informacji, to obowiązany jest tego dokonać w formie decyzji administracyjnej. Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Natomiast, gdy wnioskowaną informacją nie dysponuje, jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Przejaw działalności organu w jednej z wymienionych form działania, zwalnia podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej z zarzutu bezczynności. Zaznaczyć też należy, że skarga na bezczynność może dotyczyć nie tylko "milczenia" organu, lecz również sytuacji, gdy istnieje spór co do charakteru żądanej informacji. Chodzi bowiem o ochronę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 84/18, dostępne pod adresem: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Nie jest sporne, że skarżącemu udostępniono wnioskowaną informację publiczną w zakresie dotyczącym przyznania, w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2019 r., nagród osobom pełniącym funkcje publiczne, a także zbiorczych danych za ten okres dotyczących całkowitej kwoty wypłacanych nagród, liczby pracowników oraz wysokości najwyższej i najniższej nagrody. Skarżący kwestionuje wyłącznie fakt wydania i zasadność decyzji z dnia 12 lipca 2019 r. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że skoro organ nie doręczył decyzji z dnia 12 lipca 2019 r. skarżącemu w sposób przewidziany w art. 391 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: k.p.a., to nie wydał decyzji. Niewątpliwie, jeżeli strona złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, to zgodnie z art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a., doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną. Zgodnie jednak z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Przedmiotowa decyzja nie została wydana w formie dokumentu elektronicznego, zatem nie musiała być opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Podnieść również należy, że stosownie do art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Burmistrz przyznał, że nieprawidłowo doręczył skarżącemu nie oryginał, lecz kopię decyzji wydanej dnia 12 lipca 2019 r., zaznaczając jednocześnie, że dnia 30 września 2019 r. przesłano skarżącemu oryginał tej decyzji. Niewątpliwe jest jednak, że skarżący został poinformowany o odmowie udostepnienia części wnioskowanej informacji i argumentacji organu przemawiającej za tą odmową. Od decyzji tej skarżącemu przysługuje odrębny środek zaskarżenia, o czym skarżący został pouczony w decyzji. Skoro decyzja znalazła się w posiadaniu skarżącego, chociaż nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi kwestię doręczeń, to należy przyjąć, że weszła ona do obrotu prawnego i wiąże organ, który ją wydał. W tej sytuacji nie można zarzucać, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 1 lipca 2019 r. Należy zaznaczyć, że niniejsze postępowanie dotyczy wyłącznie kwestii, czy organ rozpoznając wniosek dopuścił się bezczynności. Z powyższych względów Sąd nie oceniał zgodności z prawem powyższej decyzji. Takie badanie umożliwia dopiero skarga na decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, po wyczerpaniu przez skarżącego środków zaskarżenia służących przed organem właściwym w sprawie (art. 52 p.p.s.a.) Polemika skarżącego ze stanowiskiem organu odnośnie do zasadności odmowy żądanej informacji nie mogła więc odnieść skutku w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.