II SAB/Ol 72/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2016r. sprawy ze skargi D. J. na bezczynność Wójta Gminy w udostępnieniu informacji publicznej 1/ zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]" w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; 2/ stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia "[...]".; 3/ stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4/ orzeka o niewymierzaniu organowi grzywny; 5/ zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego D. J. kwotę 100 (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że D. J. zwrócił się w dniu 28 września 2015 r. drogą elektroniczną do Gminy G. o przesłanie mu na adres email bądź wskazany adres pocztowy, załącznika "Dokumentację Ochrony Danych Osobowych w Urzędzie Gminy w G." do zarządzenia nr [...] z dnia 14 sierpnia 2015 r. W odpowiedzi wnioskodawca otrzymał w dniu 8 października 2015 r. emaila z informacją, że przedmiotowy dokument zawiera informacje na temat wykorzystywanych systemów informatycznych, loginów poszczególnych użytkowników do tychże systemów oraz zasad organizacyjnych i postępowania w przypadku naruszeń bezpieczeństwa. Dokument ten służy wyłącznie do użytku wewnętrznego oraz stanowi element tajemnicy służbowej i udostępniony jest pracownikom na podstawie pisemnego wniosku. Nie podlega on publikacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Wskazano przy tym, że na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 39 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, dokumentacja z zakresu danych osobowych nie powinna być publikowana w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ponieważ jest objęta tajemnicą ustawowo chronioną (tajemnica danych osobowych) i prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w tym zakresie. Następnie pismem, które wpłynęło do organu 20 października 2015 r., D. J. wywiódł skargę na bezczynność Wójta Gminy G. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Strona skarżąca zwróciła się o: zobowiązanie Wójta Gminy G. do udzielenia żądanej przez stronę informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; zobowiązanie Wójta Gminy do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując m.in., że podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Brak zaś uwierzytelnionego podpisu spowodował nie wydanie przez organ decyzji z uwagi na niepotraktowanie wiadomości email jako podania w myśl przepisów k.p.a. Ponadto podniesiono, że udostępnienie żądanej informacji było niemożliwe z uwagi na fakt, że nie stanowi ona informacji publicznej. Rzeczony dokument służy wyłącznie do użytku wewnętrznego oraz stanowi element tajemnicy służbowej. Zaznaczono, że na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 39 ust. 2, dokumentacja z zakresu ochrony danych osobowych nie powinna być publikowana w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ponieważ jest objęta tajemnicą ustawowo chronioną (tajemnica danych osobowych) i prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. zwanej dalej: ustawą p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa, jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz. 782 ze zm.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02). W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02). W ocenie Sądu wnioskowane przez stronę skarżącą informacje mają charakter informacji publicznych. Nie ulega to wątpliwości ponieważ żądane dane dotyczą podmiotu realizującego zadania publiczne czyli Gminy G. reprezentowanej przez Wójta. Ponadto przedmiotem wniosku skarżącego jest dokument, który bez wątpienia zawiera walory oficjalności, ponieważ ma on swoją nazwę, ponadto stanowi załącznik do zarządzenia nr [...] z dnia 14 sierpnia 2015 r. Nawet jeśli rzeczony dokument służy głównie do użytku wewnętrznego to dotyczy on jednak materii publicznej czyli dokumentacji ochrony danych osobowych w Urzędzie Gminy. Stosownie bowiem do treści art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1182) administrator danych jest obowiązany zastosować środki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przetwarzanych danych osobowych odpowiednią do zagrożeń oraz kategorii danych objętych ochroną, a w szczególności powinien zabezpieczyć dane przed ich udostępnieniem osobom nieupoważnionym, zabraniem przez osobę nieuprawnioną, przetwarzaniem z naruszeniem ustawy oraz zmianą, utratą, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Administrator danych prowadzi dokumentację opisującą sposób przetwarzania danych oraz środki, o których mowa w ust. 1 (art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych). Biorąc pod uwagę powyższe regulacje prawne określające sposób udzielania informacji publicznych, w ocenie Sądu należy stwierdzić, że organ nie rozpoznał w prawidłowy sposób wniosku strony o udostępnienie jej informacji publicznej. Skoro wniosek strony dotyczy informacji publicznej to organ powinien jej udzielić dokonując ewentualnie utajnienia pewnych danych wrażliwych bądź odmówić jej udzielenia ze względu na inne dobra prawnie chronione (prywatność, ochrona danych osobowych, tajemnica służbowa). Jednak odmawiając udzielenia wnioskowanej informacji publicznej organ zobowiązany był uczynić to w procesowej formie decyzji. Błędne jest przy tym stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę jakoby podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114). Brak zaś uwierzytelnionego podpisu spowodował nie wydanie przez organ decyzji z uwagi na niepotraktowanie wiadomości email jako podania w myśl przepisów k.p.a. Należy pamiętać, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek stanowi procedurę dalece odformalizowaną, a ustawa o dostępie do informacji publicznej w żadnym razie nie przewiduje obowiązku szczególnego uwierzytelniania wniosku o udostepnienie informacji publicznej złożonego w formie elektronicznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku i zobowiązał Wójta Gminy G. do rozpoznania wniosku skarżącego z 28 września 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. Wskazać należy stronie skarżącej, że Sąd nie był władny zobowiązać organu do udzielenia wnioskowanych informacji. Rozpoznając skargę na bezczynność sąd zobowiązuje bowiem organ do załatwienia sprawy, nie może jednak nakazać organowi sposobu rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1) p.p.s.a.). W gestii Sądu nie leży także orzekanie o zobowiązaniu Wójta Gminy G. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwieniu sprawy w terminie, brak jest bowiem ku temu podstawy prawnej. Nie mniej jednak organ dopuścił się bezczynności o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt 3, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, iż organ był przekonany, że wniosek dotyczył informacji nie mającej charakteru informacji publicznej, dodatkowo wskazując, że żądana informacja jest objęta tajemnicą ustawowo chronioną. Organ także w terminie przewidzianym na udzielenie informacji publicznej poinformował skarżącego z jakich przyczyn niemożliwe jest udzielenie żądanej przez skarżącego informacji. Poza tym Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu złośliwości, a jedynie braku wiedzy co do prawidłowego zakończenia rzeczonego postępowania. Dlatego też orzeczono w pkt 4 o niewymierzeniu organowi grzywny. O kosztach orzeczono w pkt 5 stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a..