II SAB/Ol 73/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zobowiązuje Dyrektora Aresztu Śledczego do wydania aktu administracyjnego w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia "[...]" dotyczącego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt sprawy. Decyzją z dnia 20 kwietnia 2004r. nr "[...]" Dyrektor Aresztu Śledczego, działając na podstawie art. 104 kpa w związku z art. 88 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 3 ust. 4 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, przyznał A.Z., wobec spełnienia warunków, równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wysokości 300 zł wskazując, iż równoważnik ten będzie corocznie waloryzowany o ustalony ustawą budżetową na dany rok średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych. Pismem (raportem) z 7 maja 2009r. A.Z. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego o wypłatę należnych mu świadczeń wraz z odsetkami, m.in. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2009r., które to świadczenie było wypłacane w jego jednostce lecz z pominięciem jego osoby. W odpowiedzi Dyrektor Aresztu Śledczego pismem z dnia 13 maja 2009r. poinformował stronę, iż równoważnik pieniężny za remont lokalu nie był jeszcze wypłacany funkcjonariuszom SW. Decyzją personalną z dnia "[...]" nr "[...]" Dyrektor Aresztu Śledczego zwolnił funkcjonariusza A.Z. ze służby. W dniu 6 sierpnia 2009r. A.Z. wystąpił do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej ze skargę na działanie Dyrektora Aresztu Śledczego, bowiem organ nie ustalił i nie wypłacił mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Skarżący wnioskował o pociągnięcie do odpowiedzialności służbowej winnych takiego stanu rzeczy. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w piśmie z dnia 8 września 2009r. informującym o sposobie rozpoznania skargi stwierdził brak zaistnienia przesłanek do jej uwzględnienia. Wyjaśniono, że strona nie założyła stosownego oświadczenia mieszkaniowego w terminie tj. w ciągu pierwszego kwartału roku kalendarzowego, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24 czerwca 2003r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, natomiast pismo strony w tej sprawie (raport z 7 maja 2009r.) wpłynęło do organu dopiero w maju 2009r. Kolejnym pismem z 10 sierpnia 2009r. A.Z. wezwał Dyrektora Aresztu Śledczego do wydania decyzji w sprawie przyznania i potwierdzenia jego prawa do równoważnika pieniężnego za remont mieszkania wobec dotychczasowego stanowiska tego organu, iż świadczenie to mu nie przysługuje. Wobec braku informacji dotyczącej rozpoznania złożonego wniosku A.Z. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Olsztynie na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2009r. Wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Podniósł, że organ pozostaje w oczywistej zwłoce w załatwieniu tej sprawy. Skarga ta została wniesiona za pośrednictwem Dyrektora Aresztu Śledczego, który pismem z 26 października 2009r. zwrócił ją stronie informując, iż skoro skarżący nie jest już funkcjonariuszem Służby Więziennej organ ten nie jest jego przełożonym i nie łączy go stosunek służbowy, stąd też skarżący nie może zaskarżyć bezczynności tego organu. Wobec przedstawionego stanowiska przez Dyrektora Aresztu Śledczego skarżący wniósł skargę przy piśmie z 12 listopada 2009r. bezpośrednio do Sądu, który przesłał ją organowi celem nadesłania akt i przedstawienia odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego przedstawił przebieg postępowania w sprawie powołując się na wyjaśnienie z 26 sierpnia 2009r. p.o. Kierownika Działu Kwatermistrzowskiego Aresztu Śledczego kierowane do Dyrektora Aresztu (karta nr 4 akt administracyjnych), z którego wynika, iż skarżący nie złożył stosownego oświadczenia mieszkaniowego, a jedynie wystąpił z raportem 7 maja 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Bezczynność taka ma miejsce w przypadku, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak również wówczas gdy nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, do którego był prawnie zobowiązany. W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w ten sposób, że w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub pomimo prowadzenia postępowania w sprawie nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Przy czym zasadnym jest wyjaśnić, iż w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracyjnych sąd administracyjny orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dniu orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (J. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 3, Warszawa 2008, s.329). Przedmiotem kontroli Sądu jest skarga na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2009r. dla skarżącego będącego funkcjonariuszem Służby Więziennej, o który strona wystąpiła do Dyrektora Aresztu Śledczego raportem z dnia 7 maja 2009r. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga jednak kwestia dopuszczalności skargi. Wskazać bowiem należy, iż merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest zawsze kontrolą dopuszczalności środka zaskarżenia. Stosownie do art. 52 § 1 ustawy ppsa. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa.). Z treści powołanej regulacji wynika niezbicie, że przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność jest wcześniejsze wyczerpanie środka prawnego przewidzianego art. 37 Kpa. Strona musi wcześniej wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Terminy załatwienia sprawy administracyjnej zostały natomiast określone w art. 35 Kpa i dopiero ich przekroczenie oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego, po wcześniejszym wyczerpaniu drogi o której mowa w art. 37 Kpa. Mając na względzie powyższą regulację Sąd stwierdził, iż skarżący wyczerpał tryb przewidziany art. 37 Kpa, bowiem poprzedził wniesienie skargi na bezczynność organu skargą z dnia 6 sierpnia 2009r. do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej na działanie Dyrektora Aresztu w tej samej sprawie. Pismem z 8 września 2009r. organ wyższej instancji nie podzielił zarzutów strony co do bezczynności organu w tej sprawie. Pomimo braku formy postanowienia, o którym mowa w art. 37 Kpa należało uznać, że skarga na bezczynność została poprzedzona wniesionym środkiem zaskarżenia. Przystępując do rozpoznania wniesionej skargi na bezczynność stwierdzić należy, iż podniesiony w niej zarzut zasługuje na uwzględnienie, skoro Dyrektor Aresztu Śledczego wbrew pozostającej w obrocie prawnym decyzji z dnia 20 kwietnia 2004r. o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu nie dokonuje jego wypłaty w 2009r., jak również nie podejmuje działań w celu zmiany, bądź wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącemu uprawnienie do tego równoważnika. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: Kpa, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kpa stanowią inaczej. Organ zobowiązany jest zatem przede wszystkim do rozpatrzenia wniosku strony i podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, zaś inny sposób załatwienia sprawy - jako odstępstwo od tej zasady - może nastąpić jedynie w ściśle określonych przypadkach. Powołany przepis oznacza przedmiot decyzji - sprawa administracyjna oraz rodzaje rozstrzygnięć sprawy (merytoryczne lub niemerytoryczne). Przepis ten nie wyznacza natomiast kategorii spraw administracyjnych rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej, gdyż formę załatwienia sprawy regulują przepisy prawa materialnego oraz w ograniczonym zakresie przepisy prawa procesowego (art. 149 § 3, art. 151, art. 157 § 3, art. 158 Kpa.). Przepisy te stanowią podstawę prawną wydania decyzji administracyjnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 343). Ponadto wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony następuje z zasady z dniem doręczenia żądania organowi (art. 61 § 3 Kpa). Jedynie w przypadku, gdy podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Stosownie zaś do art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Stosownie do delegacji ustawowej wynikającej z ust. 2 tego przepisu Minister Sprawiedliwości rozporządzeniem z 24 czerwca 2003r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2003r. Nr 132, poz. 1234 ze zm.) określił wysokość oraz szczegółowy tryb przyznawania i wypłaty funkcjonariuszowi ww. równoważnika. I tak w § 3 pkt 4 zapisano, iż dyrektor aresztu śledczego wydaje decyzje w sprawach potwierdzania spełnienia warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego oraz w sprawie zwrotu, w odniesieniu do funkcjonariuszy pełniących służbę w tej jednostce. Na mocy § 4 ust. 1 równoważnik pieniężny przyznaje się według uprawnień przysługujących funkcjonariuszowi na dzień 1 stycznia danego roku, na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego przez funkcjonariusza w ciągu pierwszego kwartału roku kalendarzowego. Wzór oświadczenia mieszkaniowego stanowi załącznik do rozporządzenia. Dopiero na podstawie złożonych oświadczeń mieszkaniowych wypłaty tego równoważnika pieniężnego dokonuje w danym roku kalendarzowym jednostka organizacyjna Służby Więziennej, w której funkcjonariusz pobiera uposażenie, w terminie do dnia 30 czerwca, za cały rok kalendarzowy (§ 4 ust. 2). Nadto w tym miejscu przywołać należy art. 31 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej, zgodnie z którym od decyzji w sprawach osobowych służy odwołanie do odpowiedniego wyższego przełożonego, zgodnie z ust. 1, na zasadach i w terminach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej - odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. Wyższy przełożony z urzędu uchyla decyzję wydaną z naruszeniem prawa. W art. 31 ust. 2 ustawy określono pojęcie spraw osobowych przez które należy rozumieć: mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska, przenoszenie i zwalnianie ze stanowisk, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, ustalanie uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Reasumując skoro wydana została przez Dyrektora Aresztu Śledczego decyzja administracyjna z 20 kwietnia 2004r. nr "[...]" potwierdzająca spełnienie przez A.Z. warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ze wskazaniem, że równoważnik ten będzie corocznie waloryzowany, nie sposób bez wyeliminowania tego aktu odmówić wypłaty wskazanego świadczenia należnego funkcjonariuszowi SW. Decyzja ta jest rozstrzygnięciem wydanym w sprawie osobowej zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, związanej z realizacją wynikających z treści stosunku służbowego uprawnień funkcjonariusza. Z przedstawionych akt sprawy nie wynika, aby decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawego, stąd wniosek, że skarżący w chwili wniesienia raportu z 7 maja 2009r. nadal pozostawał uprawniony do otrzymania tego równoważnika. Jeśli organ w dacie złożenia raportu nie stwierdził spełnienia warunków do jego przyznania i wypłaty, to winien w tym zakresie podjąć działania także w formie decyzyjnej, skoro w takiej właśnie formie dokonuje się potwierdzenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Wprawdzie stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia z 24 czerwca 2003r. realizacja przyznanego funkcjonariuszowi uprawnienia polega na wypłacie równoważnika za 2009r. w terminie do 30 czerwca 2009r. na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego według określonego wzoru w ciągu pierwszego kwartału roku kalendarzowego, czyli postrzegać ją należy w kategorii czynności materialno-technicznych, jednakże skoro odmawia się wypłaty świadczenia, to winno nastąpić to w formie decyzyjnej, skoro potwierdzenie uprawnienia w takiej formie miało miejsce. Zwłaszcza, iż zaniechanie wypłaty równoważnika stanowi de facto zakwestionowanie uprawnienia funkcjonariusza do tego świadczenia. Także niewątpliwie ocenie podlega okoliczność późniejszego złożenia oświadczenia mieszkaniowego, czy w przypadku stwierdzenia istnienia uprawnienia do ww. świadczenia termin ten może być uznany za termin prawa materialnego, czy ma tylko charakter instrukcyjny. W sprawie będącej przedmiotem skargi funkcjonariusz służby więziennej upomniał się o ten równoważnik w raporcie z 7 maja 2009r., który wpłynął do organu 11 maja 2009r., jednakże z jego treści wynika, iż już w piśmie z 21 kwietnia 2009r. wystąpił o należności finansowe wraz z należnymi odsetkami. W odpowiedzi z 13 maja 2009r. Dyrektor Aresztu podał, że równoważnik pieniężny za remont lokalu nie był jeszcze wypłacany. Odpowiedzi tej treści nie sposób uznać za rozstrzygnięcie, gdyż nie rozstrzygnięto w niej o uprawnieniu funkcjonariusza, nie niesie ona ze sobą ani treści pozytywnych czy też negatywnych dla strony. Podnoszona w postępowaniu przez Dyrektora Aresztu Śledczego okoliczność, iż skarżący został przez ten organ zwolniony ze służby i nie jest już funkcjonariuszem wobec czego w stosunku do niego nie mogą być już wydane decyzje administracyjne nie ma w sprawie znaczenia, gdyż na dzień 1 stycznia 2009r. skarżący pozostawał funkcjonariuszem służby więziennej i był uprawniony do tego równoważnika zgodnie z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia. Postępowanie w zakresie równoważnika pieniężnego zostało przez skarżącego zainicjowane w dacie pozostawania funkcjonariuszem. Z tego też powodu późniejsza decyzja personalna z "[...]" nr "[...]" o zwolnieniu skarżącego ze służby nie miała wpływu dla rozpoznania tej sprawy. Reasumując, bezsporny jest fakt, iż postępowanie dotyczące równoważnika pieniężnego za remont mieszkania za 2009r. zostało zainicjowane przez skarżącego i do chwili obecnej nie zostało zakończone. Organ nie może skutecznie bronić się twierdzeniem, że skarżący nie złożył stosownego oświadczenia mieszkaniowego, a jedynie wystąpił z raportem z 7 maja 2009r., gdyż każde żądanie wszczyna postępowanie w sprawie. Nadto, jak wskazano wyżej, nawet ewentualne niekorzystne (czego w tym postępowaniu w żaden sposób nie przesadza Sąd rozpoznający skargę) rozstrzygnięcie dla funkcjonariusza winno przybrać formę decyzji administracyjnej, chyba że nastąpi wypłata równoważnika, co stanowi jedynie czynność uprawnionego organu. Biorąc zatem pod uwagę wskazane wyżej okoliczności oraz fakt, że instytucja skargi na bezczynność ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd na mocy art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zobowiązał Dyrektora Aresztu Śledczego do wydania aktu administracyjnego w przedmiocie złożonego wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.