II SAB/Ol 73/12

Dnia 23 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 roku sprawy ze skargi S. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie budowy drogi dojazdowej do zabudowań gospodarczych postanawia 1. umorzyć postępowanie sądowe; 2. zasądzić od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. W. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 16 listopada 2011 r. złożonym do organu w dniu 18 listopada 2011 r. S.W. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o tym, że około 6-7 lat temu na działce nr "[...]" położonej w W., gm. G., wykonał drogę dojazdową o nawierzchni asfaltowej do istniejących wówczas garaży. Na wykonanie drogi nie posiadał pozwolenia na budowę. W wyniku powzięcia informacji, że opłata legalizacyjna z tytułu samowolnie wykonanej drogi dojazdowej wynosi 25 000 zł, chciałby rozebrać wykonaną drogę i przywrócić stan poprzedni. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: PINB) pismem z dnia 13 marca 2012 r. poinformował wnioskodawcę, że nie ma podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego w sprawie wykonania utwardzonej drogi dojazdowej. Legalizacja tego typu robót budowlanych nie wymaga bowiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej, zaś karalność czynu uległa przedawnieniu. W wyniku przeprowadzonych oględzin organ ustalił, że poprawność wykonanego utwardzenia nie budzi zastrzeżeń w związku z czym nie stwierdzono podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Decyzja o likwidacji takiego utwardzenia należy wyłącznie do współwłaścicieli działki na zasadach przepisów Kodeksu cywilnego. Po rozpatrzeniu zażalenia S.W. na bezczynność organu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) pismem z dnia 10 maja 2012 r. wyjaśnił, że mając na uwadze czynności administracyjne podjęte przez PINB w tej sprawie za niezasadny należy uznać zarzut pozostawania organu w bezczynności w sprawie wykonania utwardzonej drogi dojazdowej. Jednakże w ocenie WINB, zakończenie sprawy na etapie czynności wyjaśniających i pisma z dnia 13 marca 2012 r. jest niewystarczające. Uznana przez PINB poprawności wykonanego utwardzenia otwiera drogę do wydania decyzji legalizacyjnej w oparciu o art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zwanej dalej: pr.bud., stwierdzającej brak podstaw do nałożenia obowiązków, po wcześniejszym wszczęciu postępowania z urzędu i przeprowadzenia go zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej: kpa. W dniu 16 maja 2012 r. zostało wszczęte z urzędu przez PINB postępowanie w sprawie samowolnego utwardzenia powierzchni gruntu na działce nr "[...]" w W., jako dojazdu do obiektów gospodarczych zlokalizowanych na tej działce. W toku prowadzonego postępowania w tej sprawie przeprowadzono kolejne oględziny w dniu "[...]", w którym stwierdzono, iż stan utwardzenia powierzchni gruntu opisany w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu "[...]" nie uległ zmianie. W dniu 3 lipca 2012 r. S.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność PINB w sprawie budowy wewnętrznej drogi dojazdowej do zabudowań gospodarczych domagając się orzeczenia bezczynności organu oraz zobowiązania go do załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez Sąd. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący złożył wniosek w sprawie samowolnego wykonania przez niego drogi wewnętrznej. Organ po otrzymaniu wniosku był zobowiązany do przeprowadzenia w sprawie postępowania i wydania decyzji niezależnie od tego, czy w postępowaniu wyjaśniającym stwierdził naruszenie prawa czy nie stwierdził jego naruszenia. Uchylanie się organu od prowadzenia postępowania z wniosku strony nie można konwalidować nowym postępowaniem wszczętym z urzędu, bowiem w sprawie trwa już postępowanie z wniosku strony. Prowadzenie postępowania wszczętego z urzędu i zakończenie go decyzją w sytuacji, gdy trwa postępowanie wszczęte na wniosek strony, jest drugim postępowaniem w tej sprawie. Skarżący podniósł również, że sprawa samowolnego wykonania przez niego drogi wewnętrznej nie została zakończona decyzją, co uniemożliwia wniesienie odwołania, jak również uniemożliwia sądową kontrolę rozstrzygnięcia organu. Nie można bowiem pisma PINB z dnia 13 marca 2012 r. uznać za decyzję, jest to jedynie informacja. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że o tym czy postępowanie należy wszcząć z urzędu, czy na wniosek strony decydują przepisy prawa materialnego. Przewlekłość postępowania w rozpoznawanej sprawie była natomiast spowodowana postawą skarżącego i jego pełnomocnika, który pomimo zawiadamiania nie stawiał się, aby wziąć udział w przeprowadzanych czynnościach dowodowych. Stwierdził, że decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" PINB stwierdził brak podstaw do nałożenia na inwestorów: S.W. i Z.W. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pr.bud. W piśmie procesowym z dnia 17 października 2012 r. pełnomocnik skarżącego ponownie zarzucił, że skarżący wnosząc do organu pismo z dnia 16 listopada 2011 r. spowodował wszczęcie postępowania w sprawie samowolnego wykonania przez niego drogi wewnętrznej i postępowanie to powinno zakończyć się wydaniem decyzji. Organ, chcąc wszcząć nowe postępowanie z urzędu, powinien był zakończyć wszczęte wcześniej postępowanie z wniosku strony. Organ pozostaje zatem w zwłoce w rozpoznaniu sprawy, gdyż do tej pory nie wydał orzeczenia kończącego postępowania wszczętego na żądanie strony. Na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko, że postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek lub z urzędu. Twierdzenie organu, że niemożliwe jest wszczęcie postępowania w sprawie budowy drogi dojazdowej na wniosek nie jest słuszne, gdyż skarżący w takiej sytuacji nie mógłby dochodzić swoich praw. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że z przepisów pr.bud. wyraźnie wynika, iż jedynym postępowaniem wszczynanym na wniosek jest postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie, a pozostałe postępowania są wszczynane z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawa ppsa., kontrola ta obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy ppsa., a więc w sprawach, gdy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu sprawy i jej zakończeniu w formie procesowej. W rzeczonej sprawie, w ocenie składu orzekającego Sądu, w dniu wniesienia skargi organ - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawał w bezczynności w sprawie zgłoszonego wykonania przez skarżącego samowolnego utwardzenia powierzchni gruntu na działce nr "[...]", jako dojazdu do obiektów gospodarczych położonych na posesji w W., gm. G. Należy w tym miejscu zauważyć, że strona skarżąca już w piśmie z dnia 16 listopada 2011 r. skierowanym do organu domagała się wszczęcia postępowania w tej sprawie, a po rozpatrzeniu zażalenia na bezczynność PINB, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wprawdzie nie podzielił zarzutu dotyczącego bezczynności organu lecz jednocześnie uznał, że w sprawie utwardzenia drogi dojazdowej powinno zostać z urzędu wszczęte postępowanie i zakończone decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. 2 pr.bud. Takie wszczęcie postępowania nastąpiło formalnym zawiadomieniem z dnia 16 maja 2012 r. Z akt sprawy przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że PINB do dnia wniesienia skargi przez stronę na bezczynność organu tj. do dnia 3 lipca 2012 r. nie zakończył wydaniem decyzji przedmiotowej sprawy. Decyzja taka została wydana bowiem dopiero w dniu "[...]" nr "[...]". Tym samym zostały naruszone przez organ obowiązujące terminy do załatwienia sprawy administracyjnej. Organy administracji publicznej zobowiązane są bowiem załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 kpa. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania - art. 35 § 3 kpa. Należy również wskazać, że skoro skarżący w piśmie z dnia 16 listopada 2011 r. domagał się już wszczęcia postępowania administracyjnego, to organ uznając, że postępowanie w takim przedmiocie nie może być w tej sprawie wszczęte na wniosek, winien był postanowieniem wydanym na podstawie art. 61a § 1 kpa. odmówić jego wszczęcia. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W literaturze wskazuje się, że przyjęcie rozwiązania prawnego formy odmowy wszczęcia postępowania jest ważne dla ochrony jednostki w zakresie skuteczności czynności procesowej żądania wszczęcia postępowania w świetle obowiązującej regulacji prawnej. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga bowiem załatwienia w formach postępowania administracyjnego - przez nadanie sprawie biegu lub wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na które przysługuje podmiotowi zażalenie. Brak w takim wypadku postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przesądza o bezczynności organu administracji publicznej (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 298). Tymczasem PINB jedynie pismem z dnia 13 marca 2012 r. poinformował skarżącego, że nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie z urzędu, przy czym nie można uznać, że pismo to zawierało wszystkie niezbędne elementy dla postanowienia, w szczególności brak było wskazania możliwości złożenia zażalenia, co jednoznacznie ograniczało uprawnienie jednostki składającej taki wniosek o wszczęcie postępowania. Organ zatem pozostawał w bezczynności. W niniejszej sprawie należało jednak wziąć pod uwagę okoliczność, że w dacie orzekania przez Sąd organ nie pozostawał już w bezczynności, ponieważ w dniu "[...]" wydał decyzję o braku podstaw do nałożenia na inwestorów: S.W. i Z.W. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stosownie do art. 161 § 1 ustawy ppsa. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: 1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę; 2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania; 3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy ppsa. w związku z wydaniem przez PINB decyzji z dnia "[...]". Stosownie do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009/4/63), art. 161 § 1 pkt 3 ustawy ppsa. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy ppsa. - organ wyda akt, co do którego pozostawał w bezczynności. Umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, wobec wydania decyzji przez organ, oznacza, że przegraną stroną procesu jest organ, który w wyniku wniesienia skargi przez stronę usunął stan niezgodności z prawem. W takiej sytuacji Sąd nie może uwzględnić skargi na podstawie art. 149 ustawy ppsa. przez nakazanie organowi określonego działania, gdyż organ ten nie jest już w stanie bezczynności. Z art. 149 ustawy ppsa. wynika również a contrario, że wydanie aktu przez organ wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez sąd nawet wówczas, gdy akt wydany został z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania. Oznacza to, że organ wprawdzie pozostawał w zwłoce, lecz nie jest bezczynny, a przedmiotem skargi z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy ppsa. jest właśnie bezczynność organu (por. postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 27 stycznia 2011 r., II SAB/Ol 87/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd byłby natomiast uprawniony do oddalenia skargi w przypadku stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Gdy jednak sąd dojdzie do wniosku, że organ w dniu wniesienia skargi był bezczynny, ale przestał nim być (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie), to powinien uznać, że sprawa sądowoadministracyjna w przedmiocie bezczynności organu przestała istnieć, a postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem sama bezczynność organu, a nie wadliwość jego działania (dokonanie czynności po terminie). Jeżeli chodzi o wadliwe działanie organu to w takim przypadku przewidziana została przez ustawodawcę druga z instytucji określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy ppsa. tj. instytucja przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, która to instytucja została wprowadzona na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18, ze zm), w której zarówno w kodeksie postępowania administracyjnego jak i w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pojawiła się możliwość skarżenia "długotrwale nieuzasadnionego" prowadzenia postępowania w toku którego nie dochodzi do wydania aktu administracyjnego. Na marginesie w tej sprawie należy wskazać organowi, że wbrew twierdzeniu zawartemu w odpowiedzi na skargę, na okoliczność wydania decyzji w tej sprawie z naruszeniem terminu wskazanego w art. 35 § 1 kpa nie miało wpływu zachowanie strony skarżącej, jak to podaje organ, gdyż z zestawienia podejmowanych czynności po wszczęciu oficjalnego postępowania w tej sprawie (bowiem cały okres pomiędzy złożeniem wniosku przez skarżącego w dniu 18 listopada 2011 r. a wszczęciem postępowania był okresem bezczynności organu), które miało miejsce w dniu 16 maja 2012 r., wynika że w dniu 30 maja 2012 r. skarżący przedstawił własne stanowisko oraz dowody w tej sprawie, zaś organ w dniu "[...]" czerwca 2012 r. przeprowadził po raz drugi oględziny przedmiotowej działki. Kolejna czynnością organu było dopiero wysłanie w dniu 19 czerwca 2012 r. wezwań dotyczących przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, które wyznaczono na dzień "[...]" lipca 2012 r. Zatem z tego zestawienia a w szczególności wyznaczenia odległego terminu przesłuchania świadków nie wynika aby to strona skarżąca swoim działaniem lub jej pełnomocnik wpływali na długotrwałość prowadzonego postępowania, gdyż to sam organ wyznaczał odległe terminy czynności procesowych. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy ppsa., orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 201 § 1 ustawy ppsa., zgodnie z którym zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3. Skoro po wniesieniu skargi na bezczynność organ zadziałał wydając akt administracyjny należy uznać, ze działanie to miało miejsce w warunkach określonych w art. 54 § 3 ustawy ppsa.