II SAB/Ol 73/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2016r. sprawy ze skargi H. G. na bezczynność Starosty w przedmiocie ustaleniu przebiegu linii brzegowej jeziora 1) umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu, 2) stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierza Staroście grzywnę w wysokości 200 zł (dwieście złotych), 4) zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. H. G. wniósł skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie ustalenia granicy przebiegu linii brzegowej jeziora [...], dz. nr [...] obręb [...], będącej własnością Skarbu Państwa, a działką nr [...] obręb [...], będącej własnością skarżącego. Zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz niepodporządkowanie się postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 17 sierpnia 2015r. Wniósł o ukaranie organu sumą dziesięciu średnich krajowych wynagrodzeń. Podniósł, że Starostwo Powiatowe w O. w sposób drastyczny narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i mimo wyznaczenia przez Kolegium dwumiesięcznego terminu do podjęcia rozstrzygnięcia organ, nie zastosował się tych zaleceń. Podniósł ponadto, że pismem z dnia 24 września 2015r. odniósł się do wszelkich uwag jakie padły na spotkaniu w Starostwie, lecz organ unika wydania decyzji w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Starosta O. wniósł o umorzenie postępowania. Podniesiono, że wydanie decyzji ze zwłoką nie jest równoznaczne z bezczynnością organu, gdyż bezczynność ma miejsce gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w danej sprawie. Wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. nakazało załatwienie sprawy w terminie dwumiesięczny. Postanowienie Kolegium wpłynęło do organu w dniu 24 sierpnia 2015r., a decyzja została wydana w dniu 26 października 2015r., tj. po upływie 2 dni – wolnych od pracy. Wymieniono czynności, jakie podjęto w tym okresie. Wskazano, że skoro decyzja został wydana, to skarga jest bezprzedmiotowa i postępowanie winno być umorzone. W ocenie organu brak jest w tej sytuacji przesłanek do wymierzenia kary, o którą wnioskuje skarżący. W piśmie z dnia 10 grudnia 2015r. skarżący podał, że decyzja pod jego adresem nie została wysłana – jak podaje organ – w dniu 27 października 2015r, lecz dopiero w dniu 18 listopada 2015r. Z kolei w piśmie z dnia 17 grudnia 2015r. skarżący podniósł, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 14 lipca 2014r. Wyjaśnił, że bezczynność organu polega między innymi na tym, że organ nie powiadamia strony o przedłużającym się postępowaniu i przyczynach tego faktu. Ponadto wskazał, że dwukrotnie odmówiono mu wglądu w akta sprawy. Wskazał, że kara ma być wyznacznikiem nieprawidłowego postępowania organu, gdyż urząd nie może w tak rażący sposób lekceważyć praw petenta. Ponadto wskazał, że droga odwołań i zaskarżeń jest czasochłonna, a w związku z tym gdy sprawa trafia do sądu administracyjnego nie powinna być umarzana. Pismem z dnia 31 grudni 2015r. organ nadesłał zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji przez skarżącego. Wyjaśniono przy tym, że skarżący nie podjął przesyłki i w dniu 17 listopada 2015r. została ona zwrócona do organu. Natomiast w dniu 18 listopada 2015r. powtórnie wysłano decyzję skarżącemu i tą przesyłkę odebrał w dniu 1 grudnia 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W myśl bowiem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) skarga na bezczynność organu administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których są wydawane decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1p.p.s.a.). W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Dodać należy, że wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Jak wynika z akt niniejszej sprawy wniosek skarżącego, który wpłynął do organu w dniu 10 lipca 2014r., dotyczył ustalenia linii brzegowej jeziora. W odniesieniu do tego rodzaju wód - w myśl art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015r. poz. 469 ze zm.) - linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Nie ulega zatem wątpliwości, że załatwienie takiej sprawy następuje w drodze decyzji administracyjnej oraz że postępowanie wszczynane jest na wniosek. Zgodnie zatem z zasadą określoną w art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - z datą wpłynięcia wniosku skarżącego do organu zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Natomiast decyzja w niniejszej sprawie został wydana w dniu 26 października 2015r. i doręczona skarżącemu w dniu 1 grudnia 2015r. Powyższe okoliczności nie pozostawiają wątpliwości, iż przedmiotowa decyzja została wydana ze znacznym przekroczeniem terminów ustawowych. Zgodnie bowiem z art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego), natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Podnieść należy, że bezsprzecznie w dniu wniesienia skargi, tj. w dniu 23 października 2015r. organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy dotyczącej wniosku strony o ustalenie linii brzegowej jeziora, gdyż decyzja została wydana dopiero w dniu 26 października 2015r. Należy jednak zauważyć, iż stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Zatem nakazanie wydania decyzji administracyjnej możliwe jest jedynie wtedy, gdy organ nie rozstrzygnął jeszcze toczącej się przed nim sprawy. Celem skargi na bezczynność jest bowiem ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał mimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Nie jest jednak możliwe zobowiązanie organu do wydania decyzji w sytuacji, gdy organ taką decyzję już wydał, choćby nastąpiło to z naruszeniem terminów określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie należy zauważyć, iż umorzenie postępowania w zakresie bezczynności z uwagi na wyjście organu z tego stanu po wniesieniu skargi, nie zwalnia Sądu z dokonania oceny, czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co ma umożliwić stronie ewentualne dochodzenie odszkodowania na drodze postępowania cywilnego z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. Ponadto stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skoro zatem po wniesieniu skargi do Sądu stan bezczynności ustał, to brak było podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji, a tym samym postępowanie sądowe w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć po myśli art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie w ocenie Sądu okoliczności niniejszej sprawy pozwalają na uznanie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż doszło do znacznego przekroczenia terminów załatwienia sprawy. Należy bowiem zauważyć, iż organ zwlekał z wydaniem decyzji ponad 15 miesięcy. Przy czym nawet, gdyby uznać że od dnia 15 stycznia 2015r., tj. od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, do dnia 8 maja 2015r., czyli do daty wpływu do organu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 4 maja 2015r. uchylającego to postanowienie organ nie pozostawał w bezczynności, to i tak okres załatwiania sprawy wyniósł prawie rok. Przy czym nie ma znaczenia okoliczność, że organ podejmował różne czynności, w tym wzywał skarżącego do uzupełnienia dokumentów. Jak wskazano bowiem wyżej o każdym przypadku niezałatwienia sprawy należy powiadomić strony, nawet jeśli przyczyna zwłoki leży po jej stronie. Zgodnie bowiem z art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ponadto organ winien zachować terminy załatwienia sprawy, określone w wyżej powołanych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a o każdej zwłoce informować stronę w trybie art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zaś wymogi te nie zostały zachowane, a przekroczenie terminów jest tak znaczne, to nie sposób podzielić stanowiska organu, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. Jednocześnie stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, iż bezczynność organu miała rażący charakter i na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nałożył na organ grzywnę w wysokości 200 zł. Określając wysokość grzywny Sąd uwzględnił okoliczność, że art. 154 § 6 p.p.s.a. zakreśla jedynie górną granicę grzywny, którą wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zatem w tych granicach wysokość grzywny podlega miarkowaniu przez sąd orzekający w sprawie. W związku z tym Sąd uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy wymierzona grzywna w kwocie 200 zł będzie stanowić środek dyscyplinujący organ do załatwiania spraw w ustawowych terminach. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w myśl art. 200 p.p.s.a.