II SAB/Ol 73/19

Dnia 21 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. H. na bezczynność Burmistrza w udostępnieniu informacji publicznej 1/ umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; 2/ zasądza od Burmistrza na rzecz B. H. kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1669 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), B.H. zwróciła się do Burmistrza D. o udostępnienie kopii umowy zawartej pomiędzy Burmistrzem D., a Starostą Powiatu O. w sprawie przebudowy drogi na odcinku K.-S., a także o udostępnienie informacji w jakiej wysokości Powiat O. partycypuje w kosztach realizacji inwestycji "Rozbudowa drogi powiatowej - budowa ścieżki rowerowej Ł. na odcinku K.-S." wraz z kopią umowy o współfinansowaniu lub porozumieniu. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 10 września 2019r. poinformował wnioskodawczynię, że nie może przekazać kopii umowy podpisanej pomiędzy Burmistrzem D. a Starostą Powiatu O., gdyż wszystkie jej egzemplarze znajdują się w Starostwie Powiatowym w O. Jednocześnie organ udzielił odpowiedzi w zakresie drugiej części wniosku, informując, że Powiat O. udzielił Gminie D. dotację celową w roku 2018 w wysokości 100 000,00 zł na wypłatę odszkodowań za przejęte pod inwestycje grunty. Wykonanie całości zadania nastąpi na koszt Gminy D., zgodnie z § 3 pkt 2 Porozumienia z dnia 19 września 2018r., zmienionego aneksem z dnia 6 listopada 2018r., której kserokopię przesłał w załączeniu. W dniu 20 września 2019 r. B.H., za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Burmistrza D. w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 28 sierpnia 2019r. o udostępnienie informacji publicznej. Strona skarżąca wniosła o uznanie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, a także o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej przez skarżącą informacji publicznej lub uznanie uprawnienia skarżącej do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej, a tym samym stwierdzenie obowiązku ciążącego w tym zakresie na stronie przeciwnej, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że co prawda organ udzielił w dniu 10 września 2019r. odpowiedzi na jej wniosek, jednakże odpowiedź ta jest niepełna, bowiem nie udostępniono umowy zawartej pomiędzy Burmistrzem D., a Starostą Powiatu O. w sprawie przebudowy drogi na odcinku K.-S. Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że umowa ta została podpisana przez strony w Urzędzie Miejskim w D., a nagranie tego wydarzenia dostępne jest w internecie. Ponadto, jak wskazała skarżąca, w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ nie wskazał osoby, która wytworzyła informację oraz osoby, która informację udostępniła. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż wnioskowana umowa została przekazana skarżącej lub ewentualnie oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny niniejszej sprawy i podniósł, że w dniu 4 października 2019r. wnioskowana przez skarżącą kopia umowy została jej wysłana przesyłką poleconą. Tym samym, organ wypełnił obowiązek wynikający z przepisów u.d.i.p., co uzasadnia umorzenie niniejszego postępowania. Wskazano przy tym, że wcześniejsze przekazanie skarżącej wnioskowanej umowy było niemożliwe, gdyż organ nie był w jej posiadaniu, o czym poinformował skarżącą w piśmie z dnia 10 września 2019r. Zaznaczono, że temat wniosku skarżącej i udostępnienia umowy został omówiony na XVIII Sesji Rady Miejskiej w D. Organ wyjaśnił, że konieczność wysłania wszystkich egzemplarzy umowy do Starostwa Powiatowego wynikała z potrzeby uzupełnienia podpisów przez pozostałe osoby uprawnione do reprezentacji Powiatu O., tj. Wicestarostę i Skarbnika Powiatu. Umowa ta znalazła się ponownie w Urzędzie Miejskim w D. na przełomie września i października, zawierając po stronie Powiatu wszystkie wymagane podpisy, natomiast po stronie D. widnieje wyłącznie podpis Burmistrza. Brak kontrasygnaty Skarbnika Gminy, wymaganej na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza, że nie można mówić o skuteczności dokumentu. Z kolei Skarbnik Gminy nie kontrasygnuje żadnego dokumentu do czasu, gdy odpowiednie środki nie znajdą się w budżecie Gminy oraz nie zostaną spełnione wszystkie wymogi formalne. W tym przypadku warunkiem kontrasygnowania umowy przez Skarbnika Gminy jest wcześniejsze podjęcie uchwały przez Radę Miejską w D. w sprawie udzielenia pomocy finansowej Powiatowi O. na określone zadanie, tj. "Przebudowę drogi powiatowej nr "[...]" na odcinku K. – S.". Jak wskazał organ uchwała taka została podjęta na Sesji Rady Miejskiej w dniu 3 października 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Należy również zauważyć, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008r., sygn. akt I OPS 6/08, CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie skarżąca skierowała przedmiotowy wniosek z dnia 28 sierpnia 2019r. do Burmistrza D., domagając się udzielenia informacji w trybie ustawy o informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii umowy między Burmistrzem D. a Starostą Powiatu O. w sprawie przebudowy drogi na odcinku K.-S., a także udostępnienie informacji w jakiej wysokości Powiat O. partycypuje w kosztach realizacji inwestycji "Rozbudowa drogi powiatowej - budowa ścieżki rowerowej Ł. na odcinku K.-S." wraz z kopią umowy o współfinansowaniu lub porozumieniu. W świetle powołanego art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie budzi zatem wątpliwości, że adresat wniosku, tj. Burmistrz D. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Zatem organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p., a mianowicie w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Tymczasem w odpowiedzi na wniosek złożony przez skarżącą organ pismem z dnia 10 września 2019 r. udzielił odpowiedzi jedynie w zakresie drugiej części wniosku, a mianowicie poinformował skarżącą, że Powiat O. udzielił Gminie D. dotację celową w roku 2018 w wysokości 100 000 zł na wypłatę odszkodowań za przejęte pod inwestycje grunty, zaś wykonanie całości zadania nastąpi na koszt Gminy D., zgodnie z § 3 pkt 2 Porozumienia z dnia 19 września 2018r., zmienionego aneksem z dnia 6 listopada 2018r., której kserokopię przesłał w załączeniu. Natomiast odnośnie umowy zawartej pomiędzy Burmistrzem D., a Starostą Powiatu O. w sprawie przebudowy drogi na odcinku K.-S. organ wskazał, że kopia tej umowy nie może zostać przekazana, gdyż wszystkie jej egzemplarze znajdują się w Starostwie Powiatowym w O. Należy zatem stwierdzić, że organ błędnie zastosował art. 13 ust. 2 u.d.i.p., bowiem mimo wyjaśnienia przyczyny braku możliwości udostępnienia wskazanej we wniosku informacji, nie podał terminu, w jakim udostępni żądaną informację. Jak wynika z akt sprawy kopia przedmiotowej umowy została przekazana wnioskodawczyni pismem z dnia 4 października 2019r., a zatem już po wniesieniu skargi na bezczynność organu. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że udostępnienie informacji publicznej przez organ w niniejszej sprawie nastąpiło z uchybieniem 14-dniowego terminu do jej przedłożenia, wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Należy jednak zauważyć, że mimo braku określenia terminu, wnioskowana informacja publiczna została udzielona w terminie wskazanym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., tj. nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zatem, w dniu wniesienia skargi organ – nie udzielając pełnej informacji w zakresie wskazanym we wniosku i nie podając terminu udzielenia żądanej informacji – pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 28 sierpnia 2019r. o udostępnienie informacji publicznej. Jednakże w dacie rozpoznawania sprawy przez Sąd nie można już mówić o bezczynności organu, gdyż stan bezczynności ustał wraz z przekazaniem skarżącej w dniu 4 października 2019 r. żądanej kopii umowy. W związku z powyższym, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o bezczynność organu w przedmiocie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe i Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zobowiązany był do jego umorzenia, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie o art. 201 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 100 zł.