II SAB/Ol 74/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014r. sprawy ze skargi M. K., W. D.-K. na bezczynność Wójta Gminy w udostępnieniu informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; 2. orzeka, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżących (solidarnie) kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. M.K. i W.D. zwrócili się do Wójta Gminy D. o udostępnienie informacji publicznej, przez odpowiedź na następujące pytania: 1) na jakiej podstawie faktycznej i prawnej Gmina D. włączyła do sieci gminnej odcinki sieci wodno-kanalizacyjnej położone w: "[...]" (wybudowane kosztem wnioskodawców) i świadczy za jej pośrednictwem usługi na rzecz mieszkańców? 2) czy przed włączeniem tych sieci do sieci gminnej, Gmina uzyskała wymagane prawem dokumenty umożliwiające włączenie przedmiotowej sieci do sieci gminnej? 3) ile nieruchomości na terenie Gminy D. korzysta z opisanej wyżej sieci wodno-kanalizacyjnej? 4) od ilu lat jest eksploatowana przez Gminę D. sieć wodno-kanalizacyjna, o której mowa w pkt. 1? 5) czy korzystanie i użytkowanie przez Gminę z sieci wodno-kanalizacyjnej, o której mowa w pkt. 1, stwarza niebezpieczeństwo dla mieszkańców gminy D., którzy za pośrednictwem wspomnianej sieci otrzymują wodę i odprowadzają ścieki? W złożonej skardze wnioskodawcy zarzucili, że do dnia złożenia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił im żądanej informacji i nie wydał decyzji, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył termin załatwienia spawy przewidziany w art. 13 ust. 1 tej ustawy. Zaznaczyli, że żądane informacje mają istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego, gdyż umożliwiają ocenę czy gmina w sposób należyty i zgodny z prawem przejmuje sieci należące do jej mieszkańców oraz czy w sposób należyty zarządza mieniem komunalnym. Kierownik Referatu Gospodarki Komunalnej Gminy D. w piśmie z dnia 26 czerwca 2014 r. wyjaśnił wnioskodawcom odnośnie do pkt. 1 ich wniosku, że Gmina D. nie przyłączała do gminnej sieci wodno-kanalizacyjnej odcinka sieci wykonanych przez wnioskodawców. To wnioskodawcy na podstawie opracowanych przez siebie projektów zagospodarowania terenów rolnych i uzyskanych pozwoleń na budowę sieci wraz z przyłączami, podłączali swoje nowo wybudowane sieci do sieci gminnych uzbrajając w ten sposób działki, których byli właścicielami. Budowę sieci wodno-kanalizacyjnej inwestorzy prowadzili w oparciu o pozwolenia na budowę wydane przez Starostwo Powiatowe w latach 2000-2003. Żadna z poniżej wymienionych inwestycji nie została jednak zakończona końcowym protokołem odbioru, zgłoszeniem zakończenia inwestycji i uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.: -sieć wodociągowa w "[...]" - według projektu należało wybudować ok. 1200 m sieci wodociągowej Ø110. Inwestor wybudował jedynie końcowy odcinek sieci o długości 160 m i podłączył go do istniejącego przyłącza wodociągowego Ø 32 "[...]". Gmina D. odłączyła sieć od przyłącza wodociągowego, przez co, nie mając zasilania w wodę, jest ona nieeksploatowana; - sieć wodociągowa w R. - działki o numerach od "[...]"- przeznaczona do zasilania w wodę niezabudowanych nieruchomości wnioskodawców - nie jest eksploatowana; - sieć wodociągowa w R. działki o numerach "[...]"- nie ma projektu sieci wodociągowej; jak wynika z fragmentarycznej dokumentacji- sieć wodociągowa została ułożona w działce "[...]". Do tej sieci przyłączone są cztery nieruchomości, z którymi gmina D. posiada umowy na dostawę wody. Obecni właściciele nieruchomości nabyli działki od wnioskodawcy; - sieci kanalizacji sanitarnej w R. - działki o numerach "[...]"- dokumentacja inwestycji jest niekompletna. Do sieci przyłączono cztery nieruchomości; - sieć wodociągowa w R. - działki o numerach "[...]"- dokumentacja inwestycji jest niekompletna - do sieci podłączonych jest osiem nieruchomości; - sieć wodociągowa w R. - działki o numerach "[...]"- dokumentacja inwestycji nie jest kompletna, do sieci podłączonych jest 5 nieruchomości. Ustosunkowując się do pytania zawartego w pkt. 2 wniosku wyjaśniono, że Gmina D. zawarła umowy na dostawę wody i odbiór ścieków z właścicielami nieruchomości na podstawie odbioru przyłączy i zgłoszeniu do użytkowania wybudowanych nieruchomości wraz z istniejącą infrastrukturą (przyłącza wodociągowe i kanalizacji sanitarnej), po uzyskaniu przez właścicieli pozwolenia na użytkowania wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Odnośnie zaś do pytania z pkt. 3 podano, że do sieci wodociągowych podłączono 17 nieruchomości, zaś do sieci kanalizacji sanitarnej podłączone zostały 4 nieruchomości. Podano też, w odpowiedzi na pytanie z pkt. 4., że umowy na dostawę wody lub odbiór ścieków zawierane były z właścicielami nieruchomości w latach 2004-2012. Odnośnie do pytania zawartego w punkcie 5 wniosku, organ stwierdził, że jeżeli inwestor przedstawi gminie niezbędne do zakończenia inwestycji dokumentacje budowy (protokoły odbioru, protokoły z prób ciśnieniowych, pozwolenia na użytkowanie wymienionych wyżej sieci) będzie wiadomo, że sieci te nie stwarzają niebezpieczeństwa dla mieszkańców i eksploatatora. W odpowiedzi na skargę wójt Gminy D. podał, że informacja publiczna w żądanym zakresie została przekazana skarżącym pismem z dnia 26 czerwca 2014 r. Wyjaśnił, że zwłoka w udostępnieniu informacji wynikała z dużego zakresu prac, jakie zostały przeprowadzone w celu uzyskania odpowiedzi na poruszane przez skarżących zagadnienia. Organ wskazał na przeprowadzone oględziny w terenie 6 wykonanych przez inwestora inwestycji sieciowych i sprawdzenie ich obecnego stanu, ustalenie właścicieli nieruchomości położonych przy przedmiotowych sieciach i sprawdzenie zawartych przez nich umów na dostawę wody. Wójt za okoliczność nie bez znaczenia uznał, że Gmina D. posiada tylko szczątkowe dokumentacje projektów budowlanych opracowanych przez skarżących w latach 2001-2003, ponadto wskazał na zmienioną numerację działek ewidencyjnych i zmianę eksploatatora sieci wodno- kanalizacyjnej w gminie. Na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę oraz zarzuty w niej zawarte. Ponadto podał, że organ nie odpowiedział na pytanie czy bezpieczne jest korzystanie z sieci wodociągowej oraz nie przedstawiła informacji o stanie sieci. Wyjaśnił, że w pytaniu 5 skarżącym chodzi o to czy wybudowa sieć spełnia wymogi techniczne, a tym samym czy przesyłana woda jest odpowiednia do użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W rozpoznawanej skardze skarżący zarzucili Wójtowi Gminy D. bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, o udzielenie której zwrócili się wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. Bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a zobowiązany do jej udzielenia organ nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji lub decyzji umarzającej postępowanie we wskazanym przedmiocie (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 177/14). Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, powoływanej dalej jako: "u.d.i.p.") wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być bowiem załatwiony przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej; poinformowanie wnioskodawcy, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, podmiot nie jest zobowiązany do jej udzielenia, albo że nie dysponuje daną informacją, lub że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też przez odmowę udostępnienia informacji lub umorzenie postępowania w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.). Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powołanych przepisów wójt gminy bezsprzecznie należy do podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Wskazać ponadto należy, że z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. informację publiczną stanowi więc każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Podkreślenia wymaga, że charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu danej informacji jako podlegającej udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. decyduje treść i charakter danej informacji. Z art. 6 u.d.i.p. wynika, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określono przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i majątku tych podmiotów. W tym zakresie mieszczą się informacje o stanie sieci infrastruktury technicznej na terenie gminy. Oceniając zarzut bezczynności Wójta Gminy D. w rozpoznaniu wniosku skarżących należy stwierdzić, że miała ona miejsce w dacie złożenia skargi (21 maja 2014 r.). Wójt Gminy D. do tego dnia nie podjął oczekiwanej przez stronę czynności materialno - technicznej (nie udzielił żądanej informacji) ani też nie wydał decyzji odmownej. Dopiero w dniu 26 czerwca 2014 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżących. Wbrew stanowisku skarżących, odpowiedź ta była pełna. Należy bowiem zauważyć, że ocena czy wybudowana sieć spełnia wymogi techniczne, a jej użytkowanie nie powoduje niebezpieczeństwa dla zdrowia osób z niej korzystających, nie mieści się w zakresie informacji publicznej. Przedmiotem wniosku mogą być jedynie informacje o faktach istniejących na dzień udzielania odpowiedzi a nie ich ocena. Skoro zaś, jak wynika z niekwestionowanej okoliczności wskazanej w piśmie Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej z dnia 26 czerwca 2014 r., organ nie posiada dokumentów, których treść pozwalałaby na udzielenie odpowiedzi co do zgodności wybudowania przedmiotowych odcinków sieci wodno- kanalizacyjnej z wymogami technicznymi, brak odpowiedzi w tym zakresie nie stanowi o bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2010 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej jako p.p.s.a.). Należy jednocześnie podnieść, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność musi mieć na uwadze treść art. 149 § 1 zd. pierwsze ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu powyższego wynika, że jego celem jest ochrona strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd nie jest więc uprawniony do wydania wyroku zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku, jeżeli w dniu orzekania zarzucana w skardze bezczynność już nie zachodzi, gdyż organ podjął stosowne działania (udostępnił informację publiczną lub wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia). W takiej sytuacji postępowanie sądowe wszczęte skargą na bezczynność staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Wójt Gminy D. rozpoznał wniosek skarżących z dnia 2 kwietnia 2014 r., usuwając tym samym istniejący w tym zakresie stan bezczynności. Skoro zatem na dzień orzekania w kontrolowanej sprawie organ ten nie pozostaje w bezczynności, bezprzedmiotowe stało się postępowanie sądowe. Celem tego postępowania było bowiem nakazanie podmiotowi zobowiązanemu do udzielenia informacji publicznej wydanie określonego aktu lub podjęcia określonej czynności. W związku z powyższym, sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył w tym zakresie postępowanie sądowe, o czym orzeczono w pkt. 1 wyroku. Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność organu nie zwalnia sądu z określonego w art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa przy bezczynności organu w dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia, w sytuacji gdy organ pozostawia wniosek bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie bądź przewlekle ustosunkowuje się do wniosku, ponad terminy przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 97/14). Oceniając powyższy aspekt sprawy Sąd uznał w pkt. 2 wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ocena ta wynika z faktu, że udostępnienie skarżącym żądanych informacji wiązało się z koniecznością uprzedniego przeprowadzenia oględzin w terenie sześciu przedmiotowych sieci wodno – kanalizacyjnych, sprawdzenia ich stanu, ustalenia właścicieli nieruchomości położonych przy tych sieciach, a następnie zbadania zawartych przez nich umów na dostawę wody. Istotna była też okoliczność zmiany w okresie od wybudowania sieci (to jest od ok. 2001-2003 r.) numeracji działek ewidencyjnych i zmiana dysponenta sieci wodno-kanalizacyjnej w gminie, a także wskazany w odpowiedzi na skargę fakt, że Gmina D. nie posiada pełnej dokumentacji projektowej tych sieci, co niewątpliwie utrudniło udzielnie niezwłocznej odpowiedzi na wniosek. O zwrocie kosztów sądowych na rzecz skarżących (solidarnie) orzeczono w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a.