II SAB/Ol 76/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1/ umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę z "[...]"; 2/ stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ wymierza Wojewodzie grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); 4/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5/ oddala skargę w pozostałym zakresie. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2019r. J.K. zwrócił się do Wojewody o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i wstrzymanie wykonania decyzji Starosty z dnia [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Fundacji A pozwolenia na budowę bosmanatu z pomostem, slipu oraz pirsu na działkach nr [...], obręb [...], gmina S. Skarżący podniósł, że jest stroną postępowania. Wskazał, że teren oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje swoim obszarem nieruchomość będącą jego własnością. W jego ocenie, decyzja Starosty z [...] jest niezgodna z decyzją Wójta [...] z [...] ustalającą lokalizację inwestycji oraz decyzją Starosty z [...] dotyczącą udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, co stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazał również na brak uzgodnienia z właściwym organem ochrony środowiska lokalizacji budynku bosmanatu, sprzeczność lokalizacji inwestycji z obowiązującymi przepisami, w tym ustaleniami planu miejscowego. W złożonej do tut. Sądu skardze na bezczynność Wojewody (dalej: Wojewoda) skarżący podał, że 6 września 2019r. złożył ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie. Zarzucił, że do dnia złożenia skargi Wojewoda nie wydał stosownego aktu administracyjnego. Skarżący wniósł o: zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, a także zobowiązania Wojewody do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że skarżący we wniosku z 2 kwietnia 2019r. domagał się "uznania jego osoby za stronę w przedmiotowym postępowaniu". W treści tego wniosku skarżący odniósł to żądanie do dwóch wcześniejszych swoich pism skierowanych do Wojewody (z 4 lipca 2018r. i z 28 sierpnia 2018r.), w których wskazał, że działa "w imieniu szeroko pojętego interesu społecznego" i wnosi o wszczęcie postępowania z urzędu. Wojewoda nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie z urzędu. Wyjaśnił również skarżącemu, że jeżeli żąda stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] ze względu na swój własny interes prawny lub obowiązek, to powinien złożyć organowi jednoznaczne oświadczenie w tej kwestii. Jednak takie oświadczenie nie zostało przez skarżącego złożone. Podano, że Wojewoda [...] lipca 2019r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...], ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją ostateczną z [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta z dnia [...], w oparciu o którą została wydana kwestionowana przez skarżącego decyzja z [...]. Wojewoda nie uznał jednak skarżącego za stronę postępowania w tej sprawie. W piśmie procesowym z 26 listopada 2019r. skarżący podał, że we wniosku z dnia 2 kwietnia 2019r. wniósł jako strona o wstrzymanie wykonania decyzji. Ponadto wyraźnie wskazał we wniosku, że domaga się podjęcia przez organ czynności na żądanie strony, za którą się uważa. Zatem jako strona postępowania wniósł do Wojewody żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...]. Zdaniem skarżącego, Wojewoda pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku z 2 kwietnia 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wojewody w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 2 kwietnia 2019r. jest uzasadniona. Uprawnienie sądów administracyjnych do oceny tego rodzaju skargi znajduje oparcie w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W celu dokonania oceny, czy w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym zaistniała bezczynność należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 35 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.) dalej: k.p.a., zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym albo wyznaczonym przez organ zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Bez znaczenia jest natomiast przyczyna niezałatwienia sprawy, w tym twierdzenia organu o usprawiedliwionej czy nieusprawiedliwionej bierności. Skarżący 2 kwietnia 2019r. wniósł do Wojewody podanie, w którym domagał się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i wstrzymania wykonania decyzji Starosty z [...]. W realiach tej sprawy nie można podzielić stanowiska Wojewody, że skarżący w przedmiotowym wniosku domagał się jedynie "uznania jego osoby za stronę w przedmiotowym postępowaniu" i jeżeli żądał stwierdzenia nieważności powyższej decyzji ze względu na swój własny interes prawny, to powinien złożyć organowi jednoznaczne oświadczenie w tej kwestii. Z treści wniosku wyraźnie wynika, że skarżący domagał się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie z urzędu, lecz na żądanie strony, za którą się uważa. Wojewoda nie mógł więc pozostać bezczynny po otrzymaniu wniosku skarżącego, lecz powinien rozpoznać to podanie. Zaniechanie realizacji tego obowiązku powoduje, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego, gdyż wpłynął on do Wojewody 5 kwietnia 2019r. i do dnia wniesienia skargi nie został rozpoznany. Skoro bowiem Wojewoda uznał, że skarżący nie może skutecznie zainicjować postępowania nieważnościowego w stosunku do wskazanej we wniosku decyzji Starosty, to winien wydać stosowne rozstrzygnięcie w oparciu o treść art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Takiego rozstrzygnięcia organ jednak nie wydał po złożeniu wniosku przez skarżącego. W tym miejscu Sąd w żadnej mierze nie rozstrzyga czy takie postanowienie byłoby zasadne, jednak taką formę procesową winno przybrać stanowisko organu, który w odpowiedzi na skargę podnosi, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Zaznaczyć jednak należy, że sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, jednakże zobowiązany jest uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Tym samym w razie ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej: CBOSA). W rozpoznawanej sprawie w dniu [...] lipca 2019r. Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...], bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją ostateczną z dnia [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta z [...]., w oparciu o którą została wydana kwestionowana przez skarżącego decyzja Starosty z [...]. Skoro zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], to postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 2 kwietnia 2019r. w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe. W tej sytuacji, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], o czym orzeczono w pkt. 1 wyroku. Zdaniem Sądu, omówiona bezczynność miała cechy rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt. 2 wyroku. Oceniając czy bezczynność miała charakter kwalifikowany Sąd miał na względzie stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenie terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację, w jakiej działa ten organ oraz sposób zachowania strony. Dokonując oceny czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 77/17, dostępny w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie ani z akt administracyjnych, ani z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby zaistniały jakiekolwiek okoliczności, które usprawiedliwiałyby kilkumiesięczną bezczynność Wojewody w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Powyższe uzasadniało wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł, o czym orzeczono w pkt. 3 wyroku. W pozostałym zakresie (pkt. 5 wyroku) Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Brak jest bowiem podstawy prawnej do orzekania w zakresie zobowiązania Wojewody do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy. Taka podstawa prawna wynika jedynie z Kodeksu postępowania administracyjnego, tymczasem Sąd administracyjny orzeka w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi orzeczono w pkt. 4 wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.