II SAB/Ol 77/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie: Przewodniczący Asesor WSA Irena Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. P. na bezczynność Komendanta Szpitala Wojskowego w przedmiocie wypłaty uposażenia, nagrody rocznej oraz wynagrodzenia za dyżury medyczne postanawia: odrzucić skargę. W dniu 23 sierpnia 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęło pismo I. P. nazwane "pozwem", z wnioskiem o zasądzenie od Komendanta Szpitala Wojskowego wszelkich zaległych należności wraz z ustawowymi odsetkami do dnia zapłaty, zgodnie z decyzją Komendanta Szpitala Wojskowego nr "[...]" z dnia 7 listopada 2003 r. W uzasadnieniu pozwu I. P. podał, iż w pozwanym zakładzie pełnił stałą służbę jako żołnierz zawodowy na stanowisku ordynatora oddziału, a z dniem 31 stycznia 2004 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej wskutek nabycia prawa do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu wysługi lat i osiągnięcia wieku 55 lat. Podniósł, iż dwukrotne pisemne upomnienia kierowane do Komendanta Szpitala Wojskowego nie przyniosły wypłaty zaległych świadczeń. Po bezskutecznym upływie terminów i braku jakichkolwiek odpowiedzi skierował pismo do Ministra Obrony Narodowej i oprócz kilku pism (podanych mu do wiadomości) pomiędzy Ministrem Obrony Narodowej a Pełnomocnikiem Ministra Obrony Narodowej do Spraw Resortowej Opieki Zdrowotnej oraz pomiędzy Pełnomocnikiem a Komendantem Szpitala do chwili obecnej nie otrzymał odpowiedzi. Skierował również w tej sprawie pismo do Prezydenta RP, gdzie otrzymał poradę z Kancelarii Prezydenta o zwrócenie się w tej sprawie do Sądu. W konkluzji stwierdził, iż przedstawione fakty świadczą o arogancji Komendy Szpitala Wojskowego, która dopuściła się w jego ocenie naruszenia prawa polegającego na bezczynności. Do skargi została załączona m.in. decyzja z 7 listopada 2003 r. nr "[...]", z której wynika, że organ przyznał I. P. następujące świadczenia w wysokości wskazanej w decyzji: wyrównanie uposażenia od 01.01.2001 r. do 31.12.2001 r. oraz od 01.01 2002 r. do 31.12.2002 r. wraz z ustawowymi odsetkami, nagrodę roczną za 2001 r. i 2002 r. wraz z ustawowymi odsetkami, wyrównanie wynagrodzenia za dyżury medyczne za lata 2001 i 2002 wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, póz. 693 ze zm.) zmiana wysokości uposażenia następuje z dniem powstania okoliczności uzasadniających tę zmianę, zatem w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 15 marca 2001 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 23, póz. 276) przysługują wprowadzone stawki uposażenia oraz stosowne ich wyrównanie od dnia obowiązywania wskazanego rozporządzenia. W związku z utworzeniem w Szpitalu Wojskowym funduszu na nagrody i zapomogi oraz § 3 ust. l pkt l- 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 20 lipca 2000r. w sprawie nagród rocznych, nagród pieniężnych w formie wyróżnienia oraz zapomóg dla żołnierzy (Dz. U. Nr 65, póz. 770) i § 17 ust. l rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 czerwca 2000r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. Nr 62, póz. 729 ze zm.), żołnierzowi przysługuje nagroda roczna. Komendant Szpitala Wojskowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Uzasadniając to stanowisko organ podniósł, iż skarżący skargę na bezczynność Komendanta Szpitala Wojskowego wniósł 28 sierpnia 2005 r. Wobec wniesienia skargi na bezczynność skarżący jest zobowiązany w pierwszej kolejności wykorzystać środek prawny określony w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. złożyć zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na nie załatwienie sprawy w terminie, stosownie zaś do treści art. 53 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Nadmieniono nadto, iż w dniu 6 grudnia 2004 r. Komendant wypłacił skarżącemu wyrównanie uposażenia i nagrodę roczną za 2001 r. dołączając dowód wypłaty na kwotę 9.435,11 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do postanowień art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt l ustawy), postanowienia (o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy) oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy). Kontrola ta obejmuje także bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt l i 4 ustawy. Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Stosownie zaś do postanowień art. 58 § l pkt l Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Tego rodzaju sytuacja wystąpi, "gdy skargę wniesiono w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych" (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Zakamycze 2005, str. 157). Stąd też ustalenie właściwości sądu musi poprzedzać badanie każdej sprawy, która do niego wpływa. W niniejszej sprawie I. P. domaga się zasądzenia na jego rzecz od Komendanta Szpitala Wojskowego wszelkich zaległych należności pieniężnych wynikających z decyzji nr "[...]" z 7 listopada 2003 r. wraz z ustawowymi odsetkami. Badając zatem czy niniejsza sprawa należy do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, należało odpowiedzieć na pytanie czy żądanie zapłaty określonej kwoty pieniężnej wynikającej z decyzji administracyjnej od organu, który ją wydał i jednocześnie w decyzji tej został wymieniony jako płatnik tej należności (dłużnik), względem strony wskazanej w decyzji (wierzyciela) jest sprawą mieszczącą się w dyspozycji art. 3 § l powołanej ustawy. Odpowiedź pozytywna na tak postawione pytanie będzie oznaczać, iż sądy administracyjne będą rzeczowo właściwe do rozpoznania zgłoszonego roszczenia, zaś odpowiedź negatywna skutkować musi koniecznością odrzucenia skargi. Należy zauważyć, iż I. P. nie kwestionuje decyzji z 7 listopada 2003 r., na którą powołuje się w treści skargi. Nie domaga się więc jej kontroli, lecz wykonania poprzez zasądzenie świadczenia pieniężnego z niej wynikającego. Rozważenia wymaga więc, czy wypłata świadczenia jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy). W literaturze przedmiotu prezentowany jest pogląd, iż z aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy mamy do czynienia w przypadku, gdy "dany akt lub czynność ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub ich potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (np. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, str. 61). Przy takim rozumieniu aktu lub czynności przyjąć należy, iż wypłata należności pieniężnej mającej swe źródło w decyzji administracyjnej nie jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 ust. 4 ustawy, jest to jedynie czynność faktyczna polegająca na wykonaniu decyzji ostatecznej. Podobne stanowisko zajął w nieco innym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 1993r. sygn. akt II SA 804/93 podając w tezie orzeczenia, że "samo wypłacenie równoważnika pieniężnego za niepobrane przedmioty mundurowe jest jedynie czynnością wykonawczą, realizującą ustalenia wydanej uprzednio przez organ wojskowy decyzji w tym przedmiocie (...)". Skoro wypłata świadczenia pieniężnego nie jest innym aktem lub czynnością w podanym wyżej rozumieniu, to w konsekwencji sądy administracyjne nie są właściwe do orzekania w przedmiocie bezczynności organów w tym zakresie. Do właściwości rzeczowej tychże sądów należy bowiem jedynie orzekanie w sprawach skarg na bezczynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy, tj. na bezczynność polegającą na niepodjęciu w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy. Nawiązując do żądania ze skargi dotyczącego "zasądzenia od pozwanego wszelkich zaległości pieniężnych wraz z ustawowymi odsetkami od dnia zapłaty" wskazać należy, iż generalnie egzekucję obowiązków o charakterze administracyjnym, w tym wynikających z decyzji administracyjnej, regulują przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954, z późn. zm.), a postanowienia wydane w takim postępowaniu, a także bezczynność organu w tym zakresie podlegają - z mocy art. 3 § 2 pkt 3 i 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jednakże regulacje te odnoszą się do sytuacji, w której organ administracji jest jednocześnie organem egzekucyjnym, egzekwującym obowiązki nałożone na inne podmioty. Natomiast w niniejszej sprawie żądanie zapłaty dotyczy kwoty pieniężnej wynikającej wprawdzie z decyzji administracyjnej, lecz należnej od organu administracji, który ją wydał i jednocześnie w decyzji tej został wymieniony jako płatnik tej należności (dłużnik) względem strony, do której decyzja została skierowana. Zatem z całą pewnością nie mają tutaj zastosowania powołane przepisy regulujące postępowanie egzekucyjne w administracji. Poza tym sam fakt, iż podmiot zobowiązany do wykonania decyzji jest jednocześnie organem administracji nie przesądza o tym, iż sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Należy bowiem zaważyć, iż istotą żądania strony jest roszczenie mające wprawdzie swoje źródło w akcie administracyjnym (decyzji z dnia 7 listopada 2003 r.), ale będące w rzeczywistości roszczeniem o charakterze cywilnym. W związku z tym w ocenie Sądu niniejsza sprawa należy do kompetencji sądu powszechnego. Stanowisko to znajduje poparcie w tezie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. SK 12/99 (OTK 2000/5/143) o następującej treści: "Art. l ustawy z dnia 17 listopada 1964r. - Kodeks postępowania cywilnego, rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. l w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w zgodzie z art. 45 ust. l Konstytucji pozostaje tylko takie rozumienie "sprawy cywilnej", które nie wyklucza z jej zakresu możliwości dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych tylko z tej przyczyny, że ich źródłem jest decyzja administracyjna ustalająca obowiązek spełnienia określonego świadczenia pieniężnego na rzecz konkretnej osoby. Trybunału uznał za sprzeczne z Konstytucją stosowanie przez sądy swoistego automatyzmu: jeśli źródłem powstałego stosunku prawnego jest decyzja administracyjna (akt administracyjny), to stosunek ten nie może mieć charakteru cywilnoprawnego i - w konsekwencji - droga sądowa jest niedopuszczalna. Jak wykazano wyżej, takie rozumowanie nie znajduje uzasadnienia prawnego i prowadzi do całkowitego pozbawienia ochrony sądowej, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 45 ust. l Konstytucji. Stanowisko to wynika - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - po pierwsze z faktu, że w zakresie pojęcia "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne. Podkreślono, iż choć w doktrynie prawa cywilnego ciągle nie osiągnięto zgodności poglądów co do katalogu i podziału zdarzeń cywilnoprawnych, nigdy nie było wątpliwości co do tego, że akty (decyzje) administracyjne mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych; wraz z orzeczeniami sądowymi o charakterze konstytutywnym oraz oświadczeniami woli tworzą one kategorię czynności. Wskazano, że w szczególności nie można wykluczyć, że roszczenie o zapłatę powstałe na tle stosunku administracyjno-prawnego ma charakter cywilnoprawny, a spór dotyczący jego wykonania należy zakwalifikować jako sprawę cywilną. Po drugie Trybunał zwrócił uwagę, iż w przypadku wykluczenia drogi do dochodzenia tych roszczeń przed sądami powszechnymi, osoba uprawniona do świadczenia nie dysponuje żadną możliwością realizacji prawa. Przyjęty w Polsce model sądownictwa administracyjnego nie dopuszcza bowiem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny cywilnoprawnych skutków niewykonania lub nienależytego wykonania legalnej i niewadliwej decyzji administracyjnej. Wyłączenie analizowanych spraw z kategorii "spraw cywilnych", a tym samym -wyłączenie ochrony przed sądem powszechnym, jest więc równoznaczne z całkowitym zamknięciem drogi sądowego dochodzenia ewentualnych roszczeń związanych ze świadczeniami pieniężnymi mającymi swe źródło w decyzji administracyjnej. Pomimo zmiany przepisów dotyczących sądownictwa administracyjnego w związku z wejściem w życie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powyższe orzeczenie Trybunału zachowuje swoją aktualność. Podobnie Sąd Najwyższy w postanowieniu z 22 kwietnia 1998r. I CKN 1000/97 (OSN 1999, nr , póz. 6) przyjął, iż "działaniem lub zaniechaniem, którego skutki mogą być rozpoznawane na drodze sądowej są nie tylko zdarzenia cywilnoprawne regulowane w kodeksie cywilnym, takie jak czynność prawna czy też czyn niedozwolony, ale także akty administracyjne wywołujące skutki w zakresie prawa cywilnego". Orzeczeniem tym Sąd Najwyższy rozpatrywał kwestię dopuszczalności drogi sądowej (przed sądami powszechnymi) w sprawach dotyczących roszczeń nie mających swego źródła w stosunkach cywilnoprawnych lecz skutkach działań władczych organów państwa. Z kolei w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 2003r. III CK 319/03 (OSNC 2005/2/31) przyjęto, powołując się m. in. na postanowienie tego Sądu z 21 maja 2002 r., III CK 53/02 (OSNC 2003, nr 2, póz. 31) oraz na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003r. III CZP 85/02 (OSNC 2003, nr 10, póz. 129), że z art. 45 ust. l Konstytucji, gwarantującego prawo do sądu, oraz art. 177 Konstytucji, wynika domniemanie właściwości sądu powszechnego we wszystkich sprawach przedstawionych do rozpoznania, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Przytoczone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego wskazuje, iż akt administracyjny w postaci decyzji wywołuje także skutki cywilnoprawne. W przypadku, gdy z wydanej decyzji wynika konieczność zapłaty kwoty pieniężne należnej od organu, który decyzję wydał, do orzekania w sprawach zasądzenia roszczeń z tychże decyzji właściwe są sądy powszechne. Na zakończenie podkreślić należy jeszcze raz podkreślić, iż sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sąd administracyjny dotyczy jedynie do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem Sąd ten - w przeciwieństwie do sądu powszechnego - nie ma uprawnień do zasądzania określonych roszczeń, czego domaga się strona w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny nie dysponuje także środkami prawnymi pozwalającymi na skuteczne wyegzekwowanie wykonania takiej decyzji, w której organ ją wydający nałożył na siebie określone obowiązki. Z przytoczonych wyżej względów skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § l pkt l w związku z art. 58 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.