II SAB/Ol 77/18

Dnia 4 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. N. na bezczynność Instytutu w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. orzeka o niewymierzeniu organowi grzywny; IV. zasądza od Instytutu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. N.(dalej jako: "skarżący") wystąpił w dniu 2 sierpnia 2018 r., za pomocą platformy ePUAP, do Instytutu Rozrodu Zwierząt i Badań Żywności Polskiej Akademii Nauk (dalej jako: "Instytut", "organ") o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."): wykazu umów wraz z wszelkimi aneksami podpisanymi z firmą A od 01 stycznia 2015 r., wykazu faktur, wystawionych przez tę firmę od 01 stycznia 2015 r. oraz informacji jaki podmiot i na jakiej podstawie świadczy obecnie usługi w zakresie nadzoru eksploatacyjnego nad systemem informatycznym Instytutu. W dniu 24 sierpnia 2018 r. skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie bezczynność tegoż Instytutu, domagając się zobowiązania organu do udzielenia wnioskowanej informacji, orzeczenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący uzasadnił, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 u.d.i.p., czym naruszył 14-dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Instytut wniósł o: oddalenie skargi, stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażący naruszeniem prawa oraz nieobciążanie organu kosztami postępowania. Potwierdził wpływ przedmiotowego wniosku w dniu 2 sierpnia 2018 r. Wyjaśnił, że w związku z wadliwą konfiguracją skrzynki odbiorczej organu w platformie ePUAP, wniosek złożony przez skarżącego nie wyświetlił się jako wiadomość przychodząca. Po otrzymaniu skargi w dniu 24 sierpnia 2018 r. organ niezwłocznie podjął kroki w celu wyjaśnienia, czy wniosek rzeczywiście wpłynął. Po konsultacji z informatykiem oraz panelem pomocy portalu ePUAP organ potwierdził, że wniosek wpłynął, jednak nie wyświetlił się pracownikowi obsługującemu skrzynkę odbiorczą. Okazało się bowiem, że organ posiada dwie skrzynki odbiorcze w portalu ePUAP - skrzynkę domyślną oraz tzw. skład ESP, o czym dowiedziano się dopiero po konsultacji z osobą odpowiedzialną za pomoc techniczną. Żadne wiadomości wpływające na drugą skrzynkę (skład ESP) nie były widoczne po zalogowaniu się do portalu ePUAP, nie przychodziły w ich sprawach powiadomienia e-mail i nie były w związku z tym odczytywane. W konsekwencji, przed otrzymaniem niniejszej skargi organ nie miał możliwości zapoznania się z wnioskiem i udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Organ udokumentował, że w dniu 7 września 2018 r. udostępnił skarżącemu informację publiczną objętą wnioskiem za pośrednictwem portalu ePUAP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), stanowi o tym art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał. W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. W przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jako zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, wskazano m.in. jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. W sprawie nie budzi wątpliwości, że Instytutu Rozrodu Zwierząt i Badań Żywności Polskiej Akademii Nauk odpowiada dyspozycji tego przepisu, natomiast wnioskowane informacje w zakresie umów zawieranych w zakresie nadzoru eksploatacyjnego nad systemem informatyczny stanowiły informację publiczną, bowiem dotyczyły funkcjonowania jednostki organizacyjnej i dysponowania majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, f u.d.i.p.). Tym samym organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Mianowicie wynika z nich, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz, że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Realizację wniosku stanowi oczywiście udzielenie żądanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ udokumentował, że udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji w dniu 7 września 2018 r., a wiec po wniesieniu skargi. W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt I. wyroku. Przy czym w obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, co jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi przez organ, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II. wyroku. W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Organ wyjaśnił i uwiarygodnił przyczyny uchybienia terminowi wskazanemu w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sąd uwzględnił, że do momentu wniesienia skargi organ nie miał świadomości, że dysponował dwiema skrzynkami w portalu ePUAP. Niezwłocznie po wpłynięciu skargi organ podjął działania w celu ustalenia, czy wniosek rzeczywiście wpłynął i udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji. Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt III. wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny lub przyznania stronie sumy pieniężnej w związku ze stwierdzeniem bezczynności, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażący. Kwestia ta pozostawiona jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaniechanie organu, choć oczywiste, nie wymaga dyscyplinowania organu do terminowego załatwiania spraw poprzez wymierzenie grzywny, czy zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 201 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a., a więc gdy w ramach autokontroli organ uwzględni skargę.