II SAB/Ol 79/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi B. M. i A. M. na bezczynność Prezydenta w sprawie ograniczenia negatywnego oddziaływania hałasu na środowisko I. zobowiązuje Prezydenta do rozpoznania wniosku skarżących z dnia "[...]" - w terminie 14 dni; II. orzeka, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta na rzecz skarżących solidarnie kwotę 374 zł (trzysta siedemdziesiąt cztery złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] B. M. oraz A. M. - reprezentowani przez r.pr. J. M. - wezwali Prezydenta Miasta O. do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne wszczęcie – jako organ ochrony środowiska - na podstawie art. 362 ust. 1 i 2 w zw. z art. 378 ust. 1 i art. 375 ustawy - Prawo ochrony środowiska – postępowania administracyjnego w przedmiocie zobowiązania Prezydenta Miasta O., działającego jako zarządzającego drogą krajową nr 16, do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko hałasu powodowanego przez tę drogę w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. Sielskiej 34, w taki sposób, aby zapewnić dotrzymanie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, tj. poprzez umieszczenie ekranów akustycznych od strony drogi krajowej nr 16. Pełnomocnik wnioskodawców wskazała, że w dniu [...] przedłożyła organowi sprawozdanie z badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium na nieruchomości na ul. Sielskiej 34, potwierdzających przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu. W związku z tym - zdaniem pełnomocnika wnioskodawców - organ winien wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie zobowiązania zarządcy drogi do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko hałasu powodowanego przez drogę, a następnie wydać decyzję zobowiązującą do wybudowania ekranów akustycznych. Podniesiono, że z pisma organu z dnia [...] nie wynika, aby organ kwestionował wykonane badania hałasu, a jedynie odmiennie je interpretuje. Wskazano, że powoływana przez organ ekspertyza dotycząca nawierzchni, w której stwierdzono, że nawierzchnia ta nie powoduje zwiększenia hałasu potwierdza, że hałas wynika z ruchu komunikacyjnego, a nie z użytej nawierzchni co uzasadnia – zdaniem pełnomocnika wnioskodawców – zastosowanie ekranów akustycznych. Podniesiono, że za dotrzymanie standardów środowiska odpowiada zarządzający drogą i nie może przerzucić tych obowiązków na właścicieli obiektów budowlanych. Ponadto nawet jeśli lokalizując swój budynek wnioskodawcy winni liczyć się z negatywnym oddziaływaniem ruchu drogowego, to nie wyłącza to ich prawa do domagania się zabezpieczenia i ochrony przed niekorzystnym wpływem jakie dają przepisy prawa. W ocenie wnioskodawców niezasadne jest oczekiwanie na zakończenie budowy obwodnicy O., gdyż nie ma pewności że spowoduje to poprawę sytuacji. Dodatkowo podano, że w budynku na przedmiotowej nieruchomości znajduje się przychodnia psychiatryczna wraz z oddziałem dziennym, a także ośrodek rehabilitacji psychosomatycznej, a charakter schorzeń pacjentów wymaga spokoju i ciszy w celu skutecznego leczenia i rekonwalescencji. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] Prezydent Miasta O. podtrzymał swoje stanowisko, że żądanie budowy ekranu akustycznego jest zbyt daleko idące. Odwołując się do Programu ochrony środowiska przed hałasem opracowanym dla Miasta O. wskazano, że ze względu na planowaną budowę obwodnicy zrezygnowano z proponowania ekranów akustycznych jako głównego środka redukcji hałasu. Ekrany takie winny być realizowane w latach 2016-2020, o ile aktualizacja mapy akustycznej wykaże przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu. Zatem wcześniejsza ich budowa jest niewskazana. Podniesiono, że inwestor decydując się na budowę obiektu w 2010r. był świadomy, że działka jest zlokalizowana przy jednej z głównych arterii miasta i że poziom hałasu jest zbliżony do dopuszczalnego. Ponadto to inwestor realizujący obiekt chroniony akustycznie jest zobowiązany do zastosowania środków ochrony przed hałasem w tych obiektach. Wskazano także na kwestie techniczne związane z możliwością posadowienia ekranu akustycznego, a także na podjęcie działań polegających na ograniczeniu dozwolonej prędkości. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uznało zażalenie wniesione przez pełnomocnika wnioskodawców na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zapis art. 375 w związku z art. 362 Prawa ochrony środowiska przesądza jednoznacznie, że indywidualne prawa podmiotowe z zakresu ochrony środowiska nie mogą być chronione poprzez wszczynanie konkretnych postępowań administracyjnych w celu ochrony interesu indywidulnego podmiotów, wskazując jednocześnie na sposób ochrony takiego interesu w drodze roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, na podstawie art. 323 i następnych ustawy. W ocenie Kolegium pismo należało rozpatrzeć jako wniosek w rozumieniu art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego i organ I instancji w taki sposób go rozpoznał, informując strony pismami z dnia 30 stycznia 2015r. oraz 8 maja 2015r. o sposobie jego załatwienia, a w związku z tym nie pozostaje w bezczynności. W związku z powyższym Bogdan M. i Aneta M. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Prezydenta O. polegającą na braku wszczęcia postępowania i zobowiązania zarządzającego drogą krajową nr 16 do ograniczenia negatywnego oddziaływania hałasu na środowisko poprzez wybudowanie barier akustycznych osłaniających nieruchomość na ulicy Sielskiej 34 w Olsztynie lub braku ewentualnego wydania postanowienia o umorzeniu postępowania w tej sprawie. Zarzucili organowi naruszenie art. 362 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 375 Prawa ochrony środowiska poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez organ, że nie miał on obowiązku wszczynania postępowania, bowiem decyzja, o której mowa w art. 362 ust. 1 Prawa ochrony środowiska ma charakter uznaniowy, podczas gdy art. 375 Prawa ochrony środowiska takiego charakteru uznaniowości nie posiada i organ ma obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu, a mając świadomość przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu w środowisku winien wydać decyzję merytoryczną co do jego ograniczenia. Wskazano, że argument o braku funduszy na wykonanie ekranów akustycznych nie stanowi przesłanki do zaniechania wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 362 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska. Natomiast przesłankę taką stanowi wiedza o przekroczeniu norm hałasu. Zakwestionowano stanowisko organu, że nie był zobowiązany do wszczęcia postępowania z urzędu i wydania decyzji z uwagi na planowaną budowę obwodnicy O., gdyż negatywne oddziaływanie w postaci hałasu ma miejsce obecnie i skarżący nie mogą czekać na wybudowanie obwodnicy, zwłaszcza że nie daje to pewności zmniejszenia poziomu hałasu. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie przez organ interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, tj. prawa do ochrony przed nadmiernym hałasem; poprzez brak wszczęcia postepowania w sytuacji, gdy ustawodawca nie pozostawił dowolności w tym względzie oraz poprzez brak dokładnego zbadania sprawy przez organ i nie podejmowanie jakichkolwiek czynności, które zmierzałyby do rozstrzygnięcia sprawy w terminie, podczas gdy organ winien zbadać sprawę z urzędu. Wnieśli o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 3 miesięcy poprzez wszczęcie postępowania i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie wnieśli o rozważenie przez Sąd wyłączenia organu administracji - Prezydenta O. - na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i wyznaczenie innego organu do załatwienia niniejszej sprawy. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono treść korespondencji pomiędzy skarżącymi a organem. Podniesiono, że skarżący nie zgadzają się z argumentacją organu I instancji, a także Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wskazano, że organ powinien wszcząć postępowanie z urzędu mają świadomość istnienia znacznych przekroczeń w dopuszczalnym poziomie hałasu przy ulicy Sielskiej w O., na podstawie przedstawionych przez skarżących organowi badań dotyczących poziomów hałasu, których organ nie kwestionował. Organ nie może natomiast jeszcze przed wszczęciem postępowania stwierdzić, że wydanie decyzji będzie bezzasadne, a tym samym w ogóle nie wszczynać postępowania. Organ zobowiązany jest bowiem wszcząć postępowanie i zakończyć je wydaniem decyzji nakładającej obowiązki na zarządcę drogi lub innym aktem kończącym postępowanie. Skarżący zarzucili ponadto, że organ nie zakwalifikował dobra pacjentów korzystających z przychodni jako dobra wspólnego. Zdaniem skarżących skoro organ nie wszczął postępowania i nie wydał decyzji administracyjnej zobowiązującej zarządcę drogi do określonych obowiązków lub nie zakończył postępowania w inny sposób prawem przewidziany, to pozostaje on w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, gdyż bezczynność organu nie nastąpiła. Podano, że doktryna i orzecznictwo są zgodnie, że celem art. 362 ust. 1 Prawa ochrony środowiska jest wyegzekwowanie spełnienia wymagań ochrony środowiska w przypadku negatywnego oddziaływania na nie jako dobro wspólne. Natomiast ochrona interesu indywidulanego jest realizowana na drodze cywilnoprawnej. Postępowanie administracyjne, którego podstawą prawną jest art. 362 ust. 1 Prawa ochrony środowiska może być, zgodnie z art. 375 tej ustawy, wszczęte wyłącznie z urzędu. Wyjaśniono przy tym, że ewentualne wszczęcie postępowania administracyjnego zakończyłoby się rozstrzygnięciem skutecznym jedynie w odniesieniu do indywidualnej posesji skarżących, a w takim przypadku Prawo ochrony środowiska nie przewiduje drogi administracyjnej, lecz cywilną drogę dochodzenia roszczenia z tego tytułu. W związku z tym organ nie miał obowiązku wszczynać postępowania i nie miał również obowiązku wydania postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie. Dodatkowo wskazano, że skarżący próbują wymusić na organie budowę barier akustycznych, które nie są jedynym działaniem zmierzającym do ograniczenia hałasu na przedmiotowej drodze. Podano, że organ podjął takie działania, polegające na ograniczeniu dozwolonej prędkości oraz położeniu tzw. cichej nawierzchni. Ponownie wskazano, że skarżący zabudowując działkę znali warunki związane z bezpośrednim oddziaływaniem na ich nieruchomość drogi krajowej, która istniała do 2004 roku, a ponadto jako inwestorzy mieli obowiązek tak zaprojektować i wybudować obiekty, aby spełnić wymogi m.in. ochrony przed hałasem i drganiami. W piśmie z dnia [...] skarżący ustosunkowali się do odpowiedzi organu na skargę, kwestionując działania poczynione przez organ, a także ponawiając argumenty podnoszone we wcześniejszych pismach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) skarga na bezczynność organu administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.). W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Natomiast w myśl art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie skarżący – pismem z dnia [...] - złożyli do Prezydenta O. wniosek o wszczęcie postępowania na podstawie art. 362 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 poz. 1232 ze zm., dalej jako: P.o.ś.), który stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Wyjaśnić przy tym należy, że wprawdzie skarżący prowadzili korespondencję z organem od października 2014r., ale dopiero w piśmie z dnia 12 marca 2015r. w sposób jednoznaczny sformułowali swój wniosek. W odpowiedzi organ – pismem z dnia 8 maja 2015r. – wskazał na niezasadność żądania strony. Podnieść należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ustawodawca przyjmuje generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (tak w wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2013r., sygn. akt II OSK 1815/13; w wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 584/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11, wszystkie dostępne w Internecie). Zatem w myśl obowiązującej aktualnie regulacji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego winien być zweryfikowany w oparciu o przesłanki określone w art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z tym załatwienie wniosku strony zwykłym pismem nie czyni zadość wymogom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ocena zasadności żądania jednostki winna być bowiem dokonana wyłącznie w formach procesowych. Nawet, gdy z mocy przepisów szczególnych postępowanie w określonym trybie nie jest dopuszczalne na żądanie strony, to nie pozbawia to podmiotu występującego z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania, do procesowej weryfikacji prawidłowości stanowiska organu w tym zakresie. Zatem żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia w formach postępowania administracyjnego albo poprzez nadanie sprawie biegu, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast brak wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przesądza o bezczynności organu administracji publicznej. Należy jednak podnieść, że poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje argumentacja strony skarżącej odnośnie kwestii związanych z zachowaniem dopuszczalnych norm hałasu, gdyż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wyłącznie bezczynność organu w załatwieniu wniosku o wszczęcie postępowania, a nie rozstrzygnięcie merytoryczne. Zatem Sąd w niniejszym postępowaniu nie może oceniać zasadności argumentów strony co do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, a tym samym nie może zobowiązywać organu do wydania decyzji merytorycznej, jak chcą tego skarżący. Także bezzasadny jest wniosek strony skarżącej o wyłączenie organu na podstawie art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, a nie postępowaniu przed sądami administracyjnym. Zatem wniosek ten pozostaje poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Jednocześnie stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru, gdyż organ podejmował czynności dotyczące przedmiotowego wniosku, a jedynie nie przybrały one właściwej formy, określonej przepisami prawa.