II SAB/Ol 8/19

Dnia 16 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi spółki A na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) orzeka o niewymierzaniu organowi grzywny; 4) zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 16 listopada 2018 r. "[...]" (dalej także jako: skarżąca lub "spółka"), zwróciła się do Wójta Gminy "[...]"z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej postepowania przetargowego "[...]" obejmującego inwestycję prowadzoną na terenie Gminy "[...]" dla zadania pn: "Inwestycje w OZE w Gminie "[...]" " w zakresie dokończenie trzech instalacji fotowoltaicznych: przy oczyszczalni ścieków w "[...]", przy stacji uzdatniania wody w "[...]" i przy stacji uzdatniania wody w miejscowości "[...]" wraz z przyłączeniem do sieci elektroenergetycznej, oraz przeprowadzenie wszelkich badań i pomiarów zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i normami technicznymi, w następującym zakresie: - sprawozdanie Gminy "[...]" z udzielonej dotacji, - rozliczenie inwestycji, tj. kosztów całkowitych zadania (rozliczenie końcowe), - oświadczenie beneficjenta w zbiorczym rozliczeniu kosztów, - protokołów odbioru końcowego zadania inwestycyjnego, - kompletnej dokumentacji przetargowej ze wszystkimi załącznikami, wyjaśnieniami kierowanymi do wykonawców, - ofert wybranych wykonawców z wymaganymi załącznikami, - kart materiałowych urządzeń dla każdego zadania zatwierdzonych przez inspektora nadzoru, - kompletnej dokumentacji powykonawczej dla każdego zadania ze wszystkimi wymaganymi dokumentami potrzebnymi zgodnie z wymogami przetargowymi do skutecznego odbioru inwestycji. Pismem z dnia 30 listopada 2018 r., Wójt Gminy wezwał spółkę do wykazania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, że uzyskanie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż w ocenie organu żądana informacja i jej nieokreślony przedmiotowo zakres mają charakter informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2018 poz. 1330, z późn.zm.) dalej zwanej: "u.d.i.p.". Organ dodał ponadto, że wniosek o udostępnienie informacji pochodzi od podmiotu, który zgłasza pod adresem Gminy roszczenia finansowe związane z realizacją w/w umów objętych wnioskiem. Wskazał też na możliwość naliczenia stosownej opłaty za udostępnienie przedmiotowej informacji publicznej. Jednocześnie, w myśl art. 13 ust 2 u.d.i.p. wskazał nowy termin rozpatrzenie wniosku do dnia 31 stycznia 2019 r. W piśmie z dnia 6 grudnia 2018 r., spółka ponowiła wniosek. Wywiodła, że zainteresowany nie ma obowiązku wskazywać podstaw swojego żądania, a organ nie może uzależniać przekazania informacji od wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W skardze, złożonej w dniu 25 stycznia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, spółka zaskarżyła bezczynność organu w rozpatrzeniu powyższego wniosku, domagając się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości oraz zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca podała, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia. Decyzją z dnia 31 stycznia 2019 r., Wójt Gminy "[...]", działając na podstawie art. 16 ust 1 w związku z art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p., odmówił udostepnienia żądanej informacji publicznej. Stwierdził w uzasadnieniu m.in., że żądana informacja jest informacją publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.d.i.p. i ma charakter informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej ustawy. Wobec tego, wnioskodawca może ją uzyskać tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pomimo wezwania do wykazania, w terminie 14 dni liczonych od daty otrzymania wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, spółka w odpowiedzi ponowiła tylko wniosek. Organ ocenił, że żądając informacji publicznej przetworzonej wnioskodawca powinien wykazać, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla poprawy funkcjonowania organów administracji. Wnioskodawca w niniejszej sprawie nie wykazał jednak szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętej żądaniem. Organ dodał, że jeśli żądanie związane jest z prywatnym interesem wnioskodawcy, który zmierza uzyskane informacje wykorzystać w postępowaniu sądowym, zasadne jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Organ stwierdził, że zarzut bezczynności jest nieuzasadniony skoro, z uwagi na niewykazanie przez spółkę przesłanki uzyskania informacji przetworzonej, decyzją z dnia 31 stycznia 2019 r. odmówił udostepnienia żądanej informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W analizowanej sprawie, skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm.). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. W świetle powyższego oraz wobec treści wniosku skarżącego, niezbędne było w pierwszej kolejności ustalenie, czy organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, oraz czy żądana przez stronę skarżącą informacja do takich należy. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie posiadanych kompetencji. W rozpoznawanej sprawie skarżąca uczyniła adresatem wniosku Wójta Gminy "[...]", domagając się udostępnienia informacji publicznych dotyczących postępowania przetargowego związanego z dokończeniem trzech instalacji fotowoltaicznych realizowanych przy oczyszczalni ścieków i stacji uzdatniania wody w Gminie. Niesporne jest, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Organ winien był zatem załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Wynika z nich bowiem, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Także w wyroku z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić wnioskodawcę, że nie posiada wnioskowanych informacji i wyjaśnić dlaczego. W kontekście powyższego przyjąć należało, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej z dnia 16 listopada 2018 r., która ustała jednak w dniu 31 stycznia 2019 r., czyli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez Sąd orzeczenia. W tym dniu organ wydał bowiem decyzję o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Sąd zaznacza, że z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu, a nie legalność podjętej w sprawie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, Sąd nie był uprawniony do badania kwestii prawidłowości jej wydania. W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt. 1 wyroku. W obecnym stanie prawnym podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, co jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi przez organ, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. 2 wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W ocenie Sądu, nie można też przypisać organowi złej woli, co uzasadniało rozstrzygnięcie o niewymierzaniu organowi grzywny – pkt. 3 wyroku. Zaznaczyć należy, że wprawdzie organ nie wydał decyzji terminie wyznaczonym stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., lecz przepis ten przewiduje możliwość wyznaczenia nowego terminu na udostępnienie informacji nie dłuższego jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 57 § 3 k.p.a., terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Skoro więc organ przedłużył termin w wezwaniu z dnia 30 listopada 2018 r., to mógł to uczynić do dnia 30 stycznia 2019 r. Z uwagi na powyższe, wydanie decyzji w dniu 31 stycznia 2019 r. należało ocenić jako mające miejsce po upływie terminu wyznaczonego na udostępnienie informacji publicznej. Jest to jednak opóźnienie nieznaczne, nieuzasadniające wymierzenia grzywny, czy stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi orzeczono w pkt. 4, na podstawie art. 200 p.p.s.a.