II SAB/Ol 8/20

Dnia 23 kwietnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2020 roku sprawy ze skargi K.S. na bezczynność Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego "[...]" w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) orzeka o niewymierzaniu organowi grzywny; 4) oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; 5) zasądza od Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego "[...]" na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K.S. (dalej jako: skarżący) skierował 21 grudnia 2019 r. drogą elektroniczną do Dyrektora Liceum "[...]" (dalej jako: Dyrektor, organ administracji) wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez podanie, czy od 2015 r. przeciwko Dyrektorowi były lub są prowadzone postępowania sądowoadministracyjne w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości w udostępnieniu informacji publicznej oraz o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Skarżący wniósł o wskazanie, odpowiednio do każdej z instancji, sygnatury akt, nazwy sądu i informacji o etapie postępowania oraz o przesłanie zanonimizowanych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, których dotyczyłyby ewentualne postępowania sądowoadministracyjne i udzielonych przez organ odpowiedzi. Dyrektor pismem z 3 stycznia 2020 r. poinformował skarżącego, że toczy się postępowanie wyjaśniające przed tut. Sądem w sprawie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Skarżący 15 stycznia 2020 r. wywiódł skargę na bezczynność organu administracji, zarzucając, że nie otrzymał odpowiedzi na wniosek. Wniósł o: zobowiązanie Dyrektora do rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od Dyrektora na rzecz skarżącego 2.000,00 zł na zasadzie art. 154 § 7 p.p.s.a. i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że organ nie odniósł się do postępowań o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. i nie przesłał zanonimizowanych wniosków o udostępnienie informacji publicznej i udzielnej odpowiedzi. Zasądzenie kwoty pieniężnej uzasadnił prewencją ogólną i szczególną, wywodząc, że adresatem wniosku był organ profesjonalny, a udzielona odpowiedź jest umyślną próbą ominięcia obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Dodał, że już wcześniej bezskutecznie domagał się od organu udostępnienia informacji publicznej. Pismem z 24 lutego 2020 r. Dyrektor poinformował skarżącego, że wskazane we wniosku postępowania od 2015 r. nie były prowadzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, zwanej dalej: "u.d.i.p."). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie posiadanych kompetencji. W rozpoznawanej sprawie skarżący uczynił adresatem wniosku Dyrektora Liceum, domagając się udostępnienia informacji publicznej dotyczącej ewentualnie zaistniałych od 2015 r. postępowań sądowoadministracyjnych ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości Dyrektora w udostępnieniu informacji publicznej oraz o wymierzenie temu organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Niesporne jest, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą kwestii działalności jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne z zakresu oświaty, która dysponuje majątkiem publicznym. Organ powinien był zatem załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może też poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W kontekście powyższego przyjąć należało, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 21 grudnia 2019 r., która ustała jednak 24 lutego 2020 r., czyli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez Sąd orzeczenia. W piśmie tym organ prawidłowo załatwił wniosek skarżącego informując, że wskazane we wniosku postępowania nie były prowadzone od 2015 r. W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt. 1 wyroku. Po wniesieniu skargi, pismem z 24 lutego 2020 r. zostały bowiem przekazane skarżącemu wnioskowane przez niego informacje. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. 2 wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zauważyć należy, że choć w ustawowym terminie organ udzielił skarżącemu niepełnej informacji, lecz po doręczeniu skargi - uzupełnił ją. Należy mieć na względzie, że dyrektor liceum ogólnokształcącego nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, ale funkcjonalnym jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p.), od którego wymaga się przede wszystkim znajomości przepisów związanych z prawem oświatowym. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie o niewymierzaniu organowi grzywny, o czym orzeczono w pkt. 3 wyroku. Powyższe uzasadniało też oddalenie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej , o czym orzeczono w pkt. 4 wyroku. Zważyć należy bowiem, że art. 149 § 2 p.p.s.a. nie obliguje sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej w związku ze stwierdzeniem bezczynności, lecz daje mu takie uprawnienie. Kwestia ta pozostawiona jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. Ponadto rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter kompensacyjny, gdyż jest to dodatkowy środek, stosowany na zasadzie uznania Sądu, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, w tym i tego czy w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa (zob. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Bd 16/19, CBOSA). Skarżący nie wykazał zaś, aby na skutek omówionej bezczynności poniósł obiektywnie jakąkolwiek krzywdę. Ewentualny zamiar zgłoszenia nieprawidłowości w pracy organu nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi orzeczono w pkt. 5, na podstawie art. 200 p.p.s.a.