II SAB/Ol 82/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na bezczynność Wójta Gminy w udzieleniu informacji publicznej 1/ zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia A z dnia "[...]" w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi; 2/ zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A kwotę 100zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2013r. Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w T. (dalej jako: "Stowarzyszenie") wystąpiło do Wójta Gminy na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p"), o udostępnienie, poprzez przesłanie na wskazany adres e-mailowy, kart informacyjnych przedsięwzięcia i wniosków spółki "A" o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dotyczących budowy elektroenergetycznej linii kablowej 110kV wraz z linią kablową światłowodową, zlokalizowanych w obrębie B., M. i N., do przyłączenia farmy elektrowni wiatrowych "[...]". W odpowiedzi na złożony wniosek Wójt Gminy, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2012r., sygn. akt II SAB/Wa 102/12, poinformował Stowarzyszenie drogą e-mailową, że żądane dokumenty nie podlegają rygorowi art. 6 u.d.i.p. Organ stwierdził, że są to dokumenty prywatne wszczynające postępowanie przed organem i wchodzące w skład akt administracyjnych, które nie staną się nigdy dokumentami urzędowymi tylko dlatego, że zostały zaadresowane do organu i znajdują się w jego posiadaniu. W dniu 26 czerwca 2013r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem Wójta Gminy, skargę na bezczynność tego organu w udostępnieniu wnioskowanych dokumentów, domagając się zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji, ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania według norm przepisanych w związku z naruszeniem art. 11 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. poprzez arbitralne przyjęcie, iż żądane dokumenty, chociażby pochodzące od osób prywatnych, w zakresie w jakim są one inspiracją do działań organów samorządowych, nie stanowią informacji publicznej. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że powoływany przez organ wyrok WSA w Warszawie został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 2311/12, który orzekł, że niedopuszczalne jest przyjęcie, iż informacja, która nie została wymieniona w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., nie jest informacją publiczną, o ile dotyczy wykonywania zadań publicznych przez organy władzy publicznej, a więc sfery życia publicznego kształtującej prawa i obowiązki obywateli. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a nie forma jaką ona przybiera. Ponadto Stowarzyszenie przytoczyło szereg wyroków sądów administracyjnych, na przykład wyroki NSA: I OSK 2215/11, I OSK 517/06, I OSK 678/11, I OSK 1855/10, stwierdzając, że pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty wytworzone bezpośrednio przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych zadań, nawet gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Podkreślono w związku z tym, że wnioskowane dokumenty niewątpliwie znajdują się w zakresie dokumentów, które służą do wykonywania zadania publicznego przez Wójta Gminy, tym samym stanowią informację publiczną. Zaznaczono, że wnioskowane dokumenty zainicjowały postępowania administracyjne dążące do wydania decyzji administracyjnych, a więc służą realizacji zadań publicznych. Stowarzyszenie zauważyło, że w obwieszczeniach informujących o wszczęciu przedmiotowych postępowań o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego organ poinformował mieszkańców o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy i składania uwag i wniosków. W związku z tym, nie ulega wątpliwości, że aby złożyć uwagi i wnioski najpierw należy uzyskać informacje dotyczące planowanej inwestycji celu publicznego. Stronie skarżącej tych informacji jednak nie udostępniono. Stowarzyszenie podniosło też, że pełnomocnik spółki występujący o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie jest osobą prywatną, a w postępowanie administracyjne zaangażowane są pieniądze publiczne. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pismem z dnia 11 czerwca 2013r. udzieli wnioskodawcy odpowiedzi, że wnioskowane dokumenty nie podlegają rygorowi ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem żądanie nie znajdowało podstaw w przepisach prawa. W ocenie organu zgodnie z obowiązującymi przepisami udzielono odpowiedzi na wniosek w terminie 7 dni i tym samym nie może być mowy o bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako p.p.s.a.), jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie, liczonym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczyła bezczynności Wójta Gminy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W związku z tym zasadnym jest wskazać, że ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, LEX nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, LEX nr 322803). Z powołanych uregulowań wynika, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej.Zatem, aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. W przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych. W rozpoznawanej sprawie adresatem wniosku skarżący uczynił Wójta Gminy Ełk, domagając się udostępnienia dwóch wniosków o wydanie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego dotyczących budowy elektroenergetycznej linii kablowej wraz z linią kablową światłowodową do przyłączenia farmy elektrowni wiatrowych wraz z kartami informacyjnymi tych przedsięwzięć. Organ udzielił odpowiedzi na wniosek strony skarżącej, wskazując, że żądane dokumenty są dokumentami prywatnymi i nie stanowią w związku z tym informacji publicznej. Wobec tego, zagadnieniem spornym w analizowanej sprawie, wymagającym rozstrzygnięcia Sądu, jest ustalenie czy wniosek prywatnego inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (a taki charakter niewątpliwie ma budowa przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, o czym stanowi wprost art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm./) oraz sporządzona przez niego karta informacyjna przedsięwzięcia celu publicznego mogą podlegać udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy czym w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżące Stowarzyszenie nie występowało w postępowaniach administracyjnych zainicjowanych żądanymi dokumentami w charakterze strony. Z wyjaśnień podanych w skardze wynika, że wnioskowane dokumenty miałyby posłużyć Stowarzyszeniu "[...]" do zapoznania się z planowanym przedsięwzięciem i zgłoszenia ewentualnego udziału w sprawie. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 267) organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wobec tego Stowarzyszenie nie może mieć dostępu do tych dokumentów na zasadzie art. 73 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym unormowaniem tylko strona postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Tym samym inne podmioty, którym nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego, nie mają prawa dostępu do tych akt. Podmioty te mają natomiast, na zasadzie art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p, prawo dostępu do każdego dokumentu z akt sprawy, który ma walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W wyroku z dnia 30 października 2012r., sygn. akt I OSK 1696/12 Naczelny Sąd Administracyjny zanegował pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że akta sprawy jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, są informacją publiczną. NSA wyraził pogląd odmienny, że akta sprawy są zbiorem różnego rodzaju dokumentów, tj. takich, które stanowią informację publiczną i które jej nie stanowią. Akta sprawy zawierają bowiem dokumenty wytworzone przez organ władzy publicznej lub inne podmioty obowiązane do udzielenia informacji publicznej, ale też dokumenty prywatne, przedłożone przez strony postępowania, zawierające dane podlegające ochronie, czy dotyczące spraw bardzo osobistych. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przekonywująco argumentował, że pismo strony złożone w indywidualnej sprawie, którego przedmiotem jest realizacja lub ochrona wyłącznie indywidualnych interesów podmiotu, nie jest "sprawą publiczną" i nie powinno być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Inaczej jest w przypadku pisma strony, którego przedmiotem jest kwestia mająca znaczenie dla większej ilości osób i, tak jak w niniejszej sprawie, dotyczy funkcjonowania inwestycji celu publicznego, a konkretnie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej wytwarzanej w elektrowni wiatrowej, a więc przedsięwzięcia mającego znaczenie dla ogółu społeczności lokalnej. Przemawia za tym treść przepisów u.d.i.p. Należy podnieść w tym względzie, że art. 1 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką ustawodawca uznaje wprost wszelkie informacje o sprawach publicznych, w tym wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Okoliczność, że ustawodawca wymienił w przepisie przykładowo dokumenty urzędowe jako zawierające informację publiczną, nie oznacza, że informacja, która nie została zawarta w dokumencie urzędowym, nie może mieć takiego charakteru. Zgodnie bowiem z ogólną regułą, informacja zawarta w piśmie sporządzonym przez stronę lub inny podmiot, na którym nie ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, może podlegać udostępnieniu, jeżeli dotyczy sfery życia publicznego. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 2311/12, publ. na internetowej stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz wyrok z dnia 30 lipca 2013r., sygn. akt I OSK 907/13.). Wobec takiego rozumienia informacji publicznej nie można mieć wątpliwości, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc przedsięwzięcia dotyczącego ogółu społeczności lokalnej i karta informacyjna o tym zamierzeniu stanowią informację publiczną (z zastrzeżeniem ograniczeń określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie nie ulega ponadto wątpliwości, że Wójt Gminy, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., mieści się jako organ w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Dlatego organ ten zobowiązany był załatwić zgłoszony wniosek w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej albo przez udostępnienie żądanych danych w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, albo poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) w przypadku zaistnienia przesłanek tej odmowy. Brak tych działań jest równoznaczne z bezczynnością organu w załatwieniu zgłoszonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał skargę na bezczynność organu za zasadną i na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznani wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O kosztach postępowania orzeczono w pkt. 2 sentencji stosownie do art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżacego zwrot od organu uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł. W przedstawionych okolicznościach faktycznych Sąd nie stwierdził, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie sądu organowi można przypisać jedynie brak prawidłowej interpretacji obowiązującego prawa, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku.