II SAB/Ol 82/19

Dnia 19 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi Fundacji A. na bezczynność Wojewody w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania wniosku Fundacji A. z dnia "[...]" w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody na rzecz Fundacji A. kwotę "[...]" złotych (słownie: "[...]" złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 24 lipca 2016 r. Fundacja W. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Wojewody W. (dalej: organ administracji) o udostepnienie informacji publicznej przez przesłanie na adres poczty elektronicznej, treści wniosków, które otrzymały dofinansowanie w ramach programu "[...]" w latach 2017 – 2019. Pismem z 26 sierpnia 2019 r. organ administracji poinformował skarżącą, że wnioski o dofinansowanie w ramach Programu są dokumentami pochodzącymi od podmiotów nieobjętych zakresem stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, będące jedynie w posiadaniu organu, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Stwierdził, że przymioty informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, natomiast dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, nie posiadają tej cechy. Zaznaczył, że wnioskodawcy przekazując projekty do dofinansowania i realizacji w ramach naboru Programu, nie dokonali przeniesienia praw autorskich na podmiot dokonujący naboru. Dodał też, że dostęp do wniosków w ramach Programu skarżąca może uzyskać zwracając się bezpośrednio do autorów zgłoszonych projektów. W złożonej do tut. Sądu skardze skarżąca wniosła o zobowiązanie organu administracji do rozpatrzenia wniosku, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca stwierdziła, że do dnia złożenia skargi nie otrzymała żadnej odpowiedzi od organu, co uzasadnia zarzut rażącego naruszenia prawa. Wywiodła również, że żądana informacja stanowi informację publiczną. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku - o oddalenie skargi. Wywiódł, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż skarżąca przed wniesieniem skargi nie wniosła ponaglenia. Stwierdził, że 26 sierpnia 2019 r. udzielił skarżącej odpowiedzi, którą przesłano na adres poczty elektronicznej. Organ administracji podtrzymał stanowisko zawarte w powyższym piśmie o braku podstaw do udzielenia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu administracji w udostępnieniu informacji publicznej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo że art. 53 § 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: p.p.s.a., nakłada na stronę obowiązek poprzedzenia skargi na bezczynność ponagleniem skierowanym do właściwego organu (jako warunek dopuszczalności skargi), to tego rodzaju środek zaskarżenia nie jest wymagany na gruncie spraw, których przedmiotem jest bezczynność w udostepnieniu informacji publicznej. Podkreślić bowiem należy, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), dalej u.d.i.p., w trybie unormowanym w k.p.a., który w art. 37 reguluje instytucję ponaglenia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej również tego rodzaju środka zaskarżenia nie przewiduje. Z powyższych względów skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż nie jest on przewidziany "w ustawie", jak nakazuje art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA: z 19 września 2019 r., I OSK 525/18; 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2830/18, dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). W niniejszej sprawie sporne jest czy informacje, których udostępnienia domaga się skarżąca, są informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Stosownie do art. 1 pkt 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądowym za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio (tak np. wyroki NSA z 16.03.2009 r., I OSK 1277/08, z 15.09.2016 r., I OSK 343/15, z 25.10.2016 r., I OSK 469/15, CBOSA). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że nie można z góry odmówić wszystkim wnioskom o dofinansowanie niezależnie od tego, od jakiego podmiotu pochodzą, waloru dokumentu urzędowego, a w związku z tym możliwości udostępnienia jako informacji publicznej w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W myśl art. 115 § 13 pkt 4 kodeksu karnego funkcjonariuszem publicznym jest m. in. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że wnioski o dofinansowanie są oświadczeniami woli i wiedzy skierowanymi do innego podmiotu, to jest instytucji zarządzającej, pośredniczącej lub wdrażającej, która ogłasza dany konkurs. Jeżeli wnioskodawcami są jednostki samorządu terytorialnego, to z całą pewnością wnioski zostały podpisane w imieniu tej jednostki przez jej pracownika, który jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu. Tym samym takie wnioski będą dokumentami urzędowymi. Za informację publiczną należy zatem uznać wnioski pochodzące od jednostki samorządu terytorialnego, jej jednostek organizacyjnych oraz spółek komunalnych złożone w celu uzyskania dofinansowania, bez względu na sposób ich rozpoznania. W każdym wypadku chodzi bowiem o dokument wytworzony przez organ władzy publicznej (jednostkę organizacyjną tego organu lub osobę prawną jednostki samorządu terytorialnego) w toku jego działalności (por. wyrok NSA z 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2388/17, CBOSA). Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy, Wojewoda pismem z 26 sierpnia 2019 r. odmówił skarżącej udostępnienia żądanej informacji publicznej wychodząc z założenia, że każdy złożony wniosek o dofinansowanie w ramach wskazanego wyżej programu, bez względu na podmiot ubiegający się o to dofinansowanie, nie stanowi informacji publicznej. Odmowa była jednak przedwczesna, gdyż Wojewoda nie wykazał, że nie ma wniosków pochodzących od jednostek samorządu terytorialnego lub ich jednostek organizacyjnych. Skoro zatem sprawa żądania zawartego we wniosku skarżącej z 24 lipca 2019 r. nie została do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd załatwiona w sposób przewidziany w u.d.i.p, należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności. W związku z tym, koniecznym stało się zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt. I sentencji wyroku. W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. II sentencji wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Stwierdzona bezczynność spowodowana była błędną oceną, że każdy wniosek o dofinansowanie w ramach programu "[...]" nie stanowi informacji publicznej. Brak było więc podstaw, by zwłoce organu administracji w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakter rażący. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, orzeczono w pkt. III sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).