II SAB/Ol 82/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Olsztynie w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Okręgowego Inspektora Pracy w Olsztynie do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w Olsztynie na rzecz skarżącego P. K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 10 lipca 2024 r. P.K., radny Rady Powiatu [...] (dalej: "skarżący") zwrócił się do Okręgowego Inspektora Pracy w Olsztynie (dalej: OIP, "organ") o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie na podany adres poczty elektronicznej skanów protokołów kontroli z wszelkimi załącznikami, wystąpieniami pokontrolnymi, zaleceniami, składanymi wyjaśnieniami, zastrzeżeniami do protokołów, decyzjami administracyjnymi w związku z kontrolami przeprowadzanymi w Starostwie Powiatowym [...] w latach 2018-2024. Okręgowy Inspektor Pracy w piśmie z 17 lipca 2024 r. stwierdził, że wniosek nie może zostać rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż konstytucyjne prawo do informacji nie obejmuje podmiotów wykonujących władzę publiczną, w szczególności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne w tym znaczeniu, że nie wyznacza ono ich kompetencji do uzyskania informacji. Organy te (instytucje oraz osoby pełniące funkcje publiczne) powinny wskazać właściwy przepis prawa o randze ustawy upoważniający je do uzyskania określonych informacji. Stwierdził, że pogląd ten jest spójny z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 2009 r. sygn. SK 54/08, zgodnie z którym termin "każdy" z ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmuje osoby fizyczne i osoby prawne prawa prywatnego. Przyjęcie odmiennego poglądu czyniłoby bezcelowym szereg norm kompetencyjnych zawartych w szczególnych przepisach prawa publicznego. W złożonej skardze skarżący zarzucił OIP bezczynność w rozpoznaniu ww. wniosku. Wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie organu do prawidłowego rozpoznania wniosku w pełnym zakresie w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w szczególności opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż wnioskowane dane stanowią informację publiczną. W art. 6 ust. 4 tiret drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") wskazano wprost, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Zaznaczył, że wniosek złożony został przez osobę fizyczną własnym imieniu, a nie w imieniu Rady Powiatu. Skarżący wymienił sprawowaną funkcję, by podkreślić, że wniosek ma na celu dbałość o dobro publiczne, któremu to celowi służy u.d.i.p. Zauważył, że przyjęcie interpretacji OIP oznaczałoby wykluczenie z dostępu do informacji publicznej całej rzeszy osób pełniących różnego rodzaju funkcje publiczne, co nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację przedstawioną w piśmie z 17 lipca 2024 r. Stwierdził, że nie kwestionuje, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji na podstawie u.d.i.p., a także że informacje, o które wnioskował skarżący stanowią informację publiczną. Zaznaczył, że na żadnym etapie nie twierdził również, że wnioskodawca działał w imieniu rady powiatu lub powiatu. Zauważył, że skarżący nie kwestionuje, że skierował wniosek jako radny Rady Powiatu, co determinowało sposób załatwienia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."). Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Jak stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W art. 6 ust. 2 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. przewidziano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. W sprawie nie jest sporne, że żądane przez skarżącego informacje, dotyczące udostępnienia skanów protokołów kontroli z wszelkimi załącznikami, wystąpieniami pokontrolnymi, zaleceniami, składanymi wyjaśnieniami, zastrzeżeniami do protokołów, decyzjami administracyjnymi w związku z kontrolami przeprowadzanymi w Starostwie Powiatowym w [...]w latach 2018-2024, są informacjami publicznymi. Nie jest też kwestionowane, że Okręgowy Inspektor Pracy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Powiatowy Inspektor Pracy jest wyspecjalizowanym organem państwowym, który sprawuje w imieniu państwa nadzór i kontrolę przestrzegania prawa pracy, w tym przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika zaś, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ponieważ obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej), organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej wpłynęło do organu 11 lipca 2024 r. Ustawowy termin ustosunkowania się do wniosku upłynął zatem 25 lipca 2024 r. W powyższym terminie, to jest 17 lipca 2024 r. organ wystosował do skarżącego pismo, w którym wywiódł, że wniosek nie może zostać rozpatrzony na podstawie u.d.i.p, gdyż prawo do informacji nie obejmuje podmiotów wykonujących władzę publiczną, w szczególności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Stanowisko to jest błędne, gdyż zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Wobec tak ukształtowanego prawa dostępu do informacji publicznej, nie ma uzasadnionych podstaw do zawężania katalogu podmiotów uprawnionych do jej uzyskania. Z faktu bycia radnym organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego dla danej osoby nie wynikają z przepisów u.d.i.p. żadne ograniczenia ani dodatkowe uprawnienia. Innymi słowy, przepisy u.d.i.p. przyznają jednakowo szeroki dostęp do informacji dla wszystkich zainteresowanych, bez wyodrębnienia szczególnych uprawnień bądź ich uszczuplenia w stosunku do radnych. Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza stosowanie jej przepisów, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, bowiem zgodnie z jego treścią, przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Dla uznania, że radny ma inny tryb dostępu do wnioskowanych danych, tryb ten musiałby być ustawowo uregulowany i zapewniać dostęp w jego ramach do określonego rodzaju informacji. Tylko wówczas można byłoby przyjąć, że radny ma zagwarantowany dostęp do interesujących go danych publicznych i odmówić stosowania przepisów u.d.i.p., tymczasem w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107) nie ma szczególnych uprawnień dla radnych w zakresie dostępu do informacji publicznej ani nie określono odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepisem takim nie jest art. 21 ust. 2a tej ustawy przewidujący, że w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność starostwa powiatowego, a także spółek z udziałem powiatu, spółek handlowych z udziałem powiatowych osób prawnych, powiatowych osób prawnych, powiatowej jednostki organizacyjnej oraz zakładów i przedsiębiorstw samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Obydwie regulacje nie pokrywają się zakresowo. Radny, niezależnie od pełnionej funkcji publicznej, którą sprawuje przez udział w posiedzeniach rady, pozostaje obywatelem i jak każdy obywatel Państwa - członek danej wspólnoty samorządowej, ma prawo do formułowania swych indywidualnych wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej. Przyjęcie, że prawo do informacji nie obejmuje podmiotów wykonujących władzę publiczną, w szczególności osób pełniących funkcje publiczne, gdyż nie wyznacza ich kompetencji do uzyskania informacji, ogranicza konstytucyjne uprawnienia radnego jako obywatela. Zaznaczyć należy, że w uzasadnieniu powołanego przez OIP wyroku z 25.05.2009 r. SK 54/08, Trybunał Konstytucyjny rozważał uprawnienie do wniesienia skargi konstytucyjnej w trybie art. 79 Konstytucji (przewidującego, że każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji) w związku z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, nie zaś wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie u.d.i.p. W tym zakresie stwierdził, że "W świetle wymienionego przepisu konstytucyjnego uprawnionym do wniesienia skargi konstytucyjnej jest "każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone". Termin "każdy" obejmuje osoby fizyczne, a także osoby prawne prawa prywatnego w zakresie praw konstytucyjnych, które przysługują osobom prawnym. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego podmioty wykonujące władztwo publiczne nie mają kompetencji do wniesienia skargi konstytucyjnej". Dodać należy, że ustawodawca w art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wprowadził zapis, zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Dlatego też zainteresowany obywatel, choćby pełnił funkcję radnego, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, nie musi wykazywać interesu faktycznego czy prawnego w żądaniu uzyskania informacji publicznej. Nie musi więc podawać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna, jak również nie musi wyjaśniać, czy pełni funkcję publiczną. Skoro tak, to nie ma znaczenia prawnego dla sprawy okoliczność, że składający wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest jednocześnie radnym organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2022 r. III OSK 4901/22, wyrok WSA we Wrocławiu z 9 września 2022 r. IV SAB/Wr 419/22, wyrok WSA w Gdańsku z 5 czerwca 2019 r. II SAB/Gd 34/19). Wobec powyższego, OIP powinien był rozpoznać wniosek skarżącego w trybie i terminie wynikającym z przepisów u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 10 lipca 2024 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt. Stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z treści pisma OIP z 17 lipca 2024 r. należy wnioskować, że brak załatwienia wniosku skarżącego w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. wynikał z błędnej interpretacji przepisów tej ustawy. Postępowanie OIP nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych mocą u.d.i.p., czy jaskrawego braku woli załatwienia sprawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.