II SAB/Ol 83/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Wnioskiem z dnia 12 marca 2009 r. Gmina Miejska K. zwróciła się do Burmistrza Miasta o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Północnej Obwodnicy Śródmieścia K. na odcinku od ronda "[...]" do ronda "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]" Burmistrz Miasta stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedmiotowej inwestycji oraz określił zakres raportu. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 63 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku". W uzasadnieniu wskazano, że planowane przedsięwzięcie jest wymienione w § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Starosta postanowieniem z dnia "[...]" oraz Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia "[...]" stwierdzili potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Burmistrz po dokonaniu analizy informacji zawartych we wniosku oraz załączonych dokumentach i uzyskanych opiniach ustalił obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Na to postanowienie Wspólnoty Mieszkaniowe ul. "[...]" nr 1, 3, 5, 7, 9, 11 w K. wniosły zażalenie domagając się przywrócenia im uprawnień jako strony postępowania przy planowanym przedsięwzięciu, uchylenia przedmiotowego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z udziałem Wspólnot Mieszkaniowych, ewentualnie zmiany postanowienia polegającego na nałożeniu obowiązku utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, a także powołania biegłego z zakresu ochrony środowiska oraz budowy dróg i dopuszczenia jako dowodów opinii w sprawie planowanego przedsięwzięcia. Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" umorzyło postępowanie zażaleniowe uznając, że Wspólnotom Mieszkaniowym nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z dnia 26 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Ol 10/10) uchylił to postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując w uzasadnieniu, że organ nie zbadał czy planowana inwestycja będzie oddziaływała na nieruchomość Wspólnoty, a w konsekwencji czy będzie ona miała wpływ na sposób wykonywania przez jej członków prawa własności. Nie można bowiem właścicielom nieruchomości położonych w pobliżu terenu, na którym planowana jest inwestycja mogąca potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, odmawiać prawa strony bez jednoznacznego wyjaśnienia, iż inwestycja ta nie będzie wpływała niekorzystnie na ich nieruchomości. Po przekazaniu akt sprawy do organu oraz uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z "[...]", nr "[...]" utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przesądzenie, iż przedmiotowa inwestycja nie będzie wpływała niekorzystnie na nieruchomości Wspólnot Mieszkaniowych ul. "[...]" nr 1, 3, 5, 7, 9, 11 w K. Przedstawiony przez organ I instancji raport o oddziaływaniu na środowisko nie wyjaśnia tej kwestii w sposób jednoznaczny, gdyż autor raportu nie badał oddziaływania hałasu na ul. "[...]", nie zostało również zbadane, czy realizacja przedsięwzięcia spowoduje zwiększenie ruchu na tej ulicy. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, Wspólnotom Mieszkaniowym przysługuje w przedmiotowej sprawie przymiot strony, gdyż planowane przedsięwzięcie może oddziaływać na ich prawa i obowiązki. Uznano jednakże, iż prawidłowo organ I instancji nałożył na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, gdyż jedynie wyczerpujące i pełne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko pozwoli na zbadanie zakresu oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko, w tym na teren Wspólnot Mieszkaniowych. Postanowienie to zostało doręczone zainteresowanym stronom w trybie art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w związku z art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej: kpa. Obwieszczenie w tej sprawie zostało opublikowane na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz wywieszone w miejscu zwyczajowo przyjętym do publicznego ogłaszania na terenie Miasta K. w dniach 17 - 31 sierpnia 2010 r. Przed wydaniem wskazanego postanowienie Wspólnota Mieszkaniowa ul. "[...]" nr 1 w K. wystąpiła do Kolegium z zapytaniem kiedy zostanie rozpoznane ich zażalenie z uwagi na znaczny już upływ czasu. Pismem z dnia 2 sierpnia 2010 r. Kolegium poinformowało, iż z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego sprawa powyższa zostanie rozpoznana w terminie późniejszym. W dniu 16 września 2010 r. Wspólnota Mieszkaniowa ul. "[...]" nr 1 w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego polegającą na nierozpoznaniu zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta z dnia "[...]". Podniesiono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Ol 10/10) uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", a sprawa została skierowana do ponownego rozpatrzenia przez Kolegium. Jednak do chwili obecnej Kolegium nie wydało rozstrzygnięcia, a Wspólnota nie otrzymała żadnej informacji odnośnie planowanego terminu załatwienia sprawy i powodów przedłużenia postępowania. W tej sytuacji strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podnosząc, że po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowienia z dnia "[...]", Kolegium postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]" utrzymało w mocy postanowienie z dnia "[...]" Burmistrza Miasta. Natomiast z uwagi na ilość stron postępowania, postanowienie to zostało doręczone stronom w trybie art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w związku z art. 49 kpa. W piśmie procesowym z dnia 26 października 2010 r. skarżąca Wspólnota podniosła, że zastosowany przez Kolegium tryb doręczenia postanowienia z dnia "[...]" jest wadliwy, bowiem brak było podstaw do zastosowania w postępowaniu zażaleniowym przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Określony w art. 74 ust. 3 tej ustawy sposób doręczania dotyczy jedynie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanych przez kompetentne organy, a nie rozstrzygnięć nadzorczych inicjowanych indywidualną skargą. Zdaniem Wspólnoty postanowienie powinno zostać doręczone w trybie art. 40 § 1 kpa., tym bardziej, że liczebność Wspólnot Mieszkaniowych biorących udział w tym postępowaniu nie przekroczyła liczby 20. Należy zatem uznać, że Kolegium nie doręczyło stronie skarżącej wydanego postanowienia i tym samym nie zostało ono wprowadzone do obrotu prawnego. Podniosła również, że Kolegium skarżonym postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, a zatem żądanie Wspólnot nie zostało uznane za zasadne, co powinno zostać stwierdzone w drodze decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa., skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 - 3 ustawy ppsa.), mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa.), a także w tych sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a ustawy ppsa). W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu sprowadza się do stwierdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w ten sposób, że w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub pomimo prowadzenia postępowania w sprawie, nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca zarzuciła Kolegium bezczynność polegającą na nierozpoznaniu zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta z dnia "[...]", gdyż wydane po rozpoznaniu zażalenia postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" zostało uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Ol 10/10), a sprawa została skierowana do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Do momentu jednak wniesienia skargi na bezczynność, zdaniem skarżącej Wspólnoty, zażalenie nie zostało ponownie rozpoznane. Z nadesłanych akt administracyjnych dotyczących rozpoznania wskazanego zażalenia skarżącej wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wbrew stanowisku skarżącej, rozpatrzyło wniesione zażalenie postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", którym utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta z dnia "[...]" w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. To postanowienie Kolegium zostało doręczone stronom w trybie art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w związku z art. 49 kpa, czyli w drodze obwieszczenia. Stosownie do art. 49 kpa. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. W niniejszej sprawie obwieszczenie zostało opublikowane na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 17 sierpnia 2010 r. (k. 51 akt administracyjnych) oraz wywieszone w miejscu zwyczajowo przyjętym do publicznego ogłaszania na terenie Miasta K. w dniach 17 - 31 sierpnia 2010 r. (k. 50 akt administracyjnych). Zatem należało uznać doręczenie postanowienia Kolegium za dokonane z dniem 1 września 2010 r. Należy w tym miejscu zauważyć, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest przeprowadzana w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Ponieważ na wniosek Gminy Miejskiej K. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Północnej Obwodnicy Śródmieścia K. na odcinku od ronda "[...]" do ronda "[...]", w ramach którego to postępowania Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia "[...]" stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedmiotowej inwestycji oraz określił zakres raportu, to jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 kpa. (zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Kolegium było zatem uprawnione do doręczenia wydanego przez siebie w dniu "[...]" postanowienia w trybie obwieszczenia. Liczba stron w niniejszej sprawie przekroczyła bowiem 20. Nie można podzielić stanowiska skarżącej Wspólnoty, iż regulacja powyższa dotyczy jedynie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zaś postępowań wpadkowych prowadzonych w ramach tego postanowienia kończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach czy też w ramach postępowania zażaleniowego. Skoro bowiem ustawodawca w powołanych wyżej przepisach dopuścił szczególny tryb postępowania mający na celu uproszczenie i przyspieszenie procedury, która z uwagi na liczebność stron postępowania mogłaby ulegać znaczącemu opóźnieniu, nie można przyjąć, jak skarżąca Wspólnota, że taki szczególny tryb dotyczy jedynie końcowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś wszelkie postępowania incydentalne winny być prowadzone według ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że strona skarżąca była aktywnym uczestnikiem prowadzonego postępowania, wykazywała zainteresowanie sprawą, jak również występowała do Kolegium o udzielenie jej informacji odnośnie przebiegu postępowania zażaleniowego oraz terminu rozpoznania jej sprawy (pismo z dnia 27 lipca 2010 r.). Pomimo tego pisma nie została prawidłowo poinformowana stosownie do art. 36 § 1 kpa o terminie rozpoznania sprawy ( karta 40 akt adm.). I chociaż organ nie ma obowiązku informowania stron aktywnie uczestniczących w postępowaniu o podejmowanych czynnościach w inny sposób niż wynikający z art. 49 kpa., to na podstawie przepisu art. 49 kpa. organ prowadzący postępowanie ma możliwość, a nie obowiązek stosowania uproszczonej procedury doręczania. Realizując zatem zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zawartą w art. 8 kpa., organ mógł stronom aktywnie uczestniczącym w postępowaniu doręczyć przedmiotowe postanowienie w sposób tradycyjny. Okoliczność powyższa pozostaje jednakże bez wpływu na ustalenie, iż organ przed wniesieniem skargi na swoją bezczynność wydał akt - postanowienie z dnia "[...]", może natomiast mieć znaczenie przy wystąpieniu z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia na ten akt. W świetle powyższego nie można stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostaje w bezczynności polegającej na nierozpoznaniu zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta z dnia "[...]". Natomiast kwestia oceny zgodności z prawem wydanego postanowienia nie może być przedmiotem rozpoznania w sprawie ze skargi na bezczynność organu. Jedynie w przypadku wniesienia skargi na to postanowienie Sąd będzie mógłby poddać je kontroli legalności . W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.