II SAB/Ol 83/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na bezczynność Prezydenta w udzieleniu informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta do rozpatrzenia wniosku Prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku W dniu "[...]" Spółdzielnia zwróciła się do Prezydenta "[...]" z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznych dotyczących zasad wdrażania na terenie gminy "[...]" znowelizowanych przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i ich skutków dla jej mieszkańców, w tym osób zamieszkujących w zasobach Spółdzielni. W powyższym piśmie zwrócono się ponadto o udzielenie informacji dotyczących: ilości lokali komunalnych, za korzystanie z których nie uiszczono opłat, w tym opłat za media; wartości zobowiązań ogółem ciążących na lokalach komunalnych; procentowej wartości opłat z tytułu wywozu śmieci w ogólnej puli zadłużenia; miesięcznego przyrostu ewentualnie spadku ogółu zobowiązań oraz zobowiązań z tytułu wywozu śmieci; źródeł finansowania istniejących i ewentualnie narastających długów (związanych z lokalami komunalnymi), w kontekście ryzyka przerzucania skutków niezwindykowanych należności na ogół mieszkańców, w szczególności poprzez podwyższanie z tego tytułu opłat za świadczenie usług komunalnych. Pismem z dnia "[...]" Spółdzielnia wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta "[...]", polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia "[...]". Zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) wniosła o zobowiązanie Prezydenta do udzielenia żądanej informacji publicznej, zobowiązania Prezydenta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała m.in., że do dnia złożenia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żadnej informacji, ani tez nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Podniósł m.in., iż w dniu "[...]" skarżąca zwróciła się z wnioskiem jednakowej treści zarówno do Prezydenta, jak też do Radnych Miasta "[...]". Przewodniczący Rady Miasta "[...]" niezwłocznie przekazał pismo do Komisji Gospodarki Komunalnej Ochrony Środowiska Rozwoju Miasta oraz do Prezydenta "[...]" z prośbą o odniesienie się do kwestii zawartych w piśmie skarżącej. W dniu "[...]" Prezydent udzielił odpowiedzi Przewodniczącemu Rady Miasta odnośnie powyższego pisma, które zostało skierowane do Komisji Gospodarki Komunalnej Ochrony Środowiska i Rozwoju Miasta. Na posiedzeniu w/w Komisji w dniu "[...]" zagadnienia poruszane we wniosku skarżącej zostały omówione przez radnych i urzędników w obecności przedstawicieli spółdzielni mieszkaniowych. Dodał, że w dniu "[...]" Komisja wystosowała pismo do Przewodniczącego Rady Miast informując, iż odpowiedzi na zadanie pytania w zakresie gospodarki odpadami na terenie miasta będą udzielne spółdzielniom mieszkaniowym na bieżąco przez Prezydenta "[...]". Pismo skierowano do wiadomości wszystkim zainteresowanym spółdzielniom mieszkaniowym. Konkludując wskazał, że odpowiedzi na pytania Skarżącej zostały udzielone w dniu "[...]" na posiedzeniu Komisji Gospodarki Komunalnej Ochrony Środowiska i Rozwoju Miasta. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 24 września 2013 r. pełnomocnik Prezydenta stwierdził, że pismo skarżącej z dnia "[...]" dotarło do organu, ale nie ma go w aktach. Z kolei odpowiedź Prezydenta na wniosek nie została doręczona Prezesowi Spółdzielni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Na podstawie art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej samej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w terminie przez siebie wskazanym. Celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Z treści powyższego przepisu wynika a contrario, że nie wykonanie przez organ tego obowiązku uzasadnia uwzględnienie skargi. Wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w sytuacji odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (zob. J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Warszawa 2004, s. 28). Tym samym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie bądź inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 w związku z art. 4 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie ze wskazaną regulacją informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Należy również przy wykładni tych przepisów kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do organów władzy publicznej, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są zatem szeroko pojęte organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nie może budzić żadnych wątpliwości, że Prezydent Miasta "[...]" jako organ władzy publicznej, jest zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. W tym miejscu należy uznać, że w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do organu zobowiązanego do jej udzielenia oraz dotyczył informacji udostępnianej w trybie omawianej ustawy. Skoro tak, to stosownie od art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem (udostępnienie to nie ma formy decyzji), zaś ewentualna odmowa udostępnienia powinna nastąpić w formie decyzji. Wymaga zaakcentowania, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób jego dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Natomiast dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych z przepisami u.d.i.p. i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. Przedmiotem niniejszego postępowania jest prawo do informacji publicznej zainicjowane wnioskiem strony skarżącej z dnia "[...]". Nie ulega w sprawie wątpliwości, że Prezydent nie udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek, co potwierdził na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. pełnomocnik organu. W świetle powyższego za zasadny trzeba uznać zarzut skargi o pozostawaniu organu w stanie bezczynności. W wymaganym prawem terminie organ nie rozpatrzył wniosku skarżącej, nie odniósł się bowiem żądania w jeden ze sposobów określonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Komentowana ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Sygnalizowano już wcześniej, że forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje m.in. w przypadku faktycznego "milczenia" adresata wniosku - podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, i z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ - jak wykazano wyżej - Prezydent, posiadający żądaną informację, nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia. Zdaniem Sądu udostępnienie informacji publicznej jest niewątpliwie czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dlatego skarżący miał prawo kwestionować bezczynność organu. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest treść art. 21 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego, do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady stosuje się przepisy p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał skargę na bezczynność organu za zasadną i na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznani wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O kosztach postępowania orzeczono w pkt. 3 sentencji stosownie do art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do żądania skargi dotyczącego zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających w przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zatem brak jest podstawy prawnej do orzekania przez sąd w zakresie wnioskowanym przez skarżącego co do zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W przedstawionych okolicznościach faktycznych Sąd nie stwierdził, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie sądu organowi można przypisać jedynie brak prawidłowej interpretacji obowiązującego prawa, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku.