II SAB/Ol 84/19

Dnia 10 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C.Y. na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. odmawia przyznania od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny; V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. "[...]" (dalej: skarżący) złożył w dniu 28 listopada 2018 r. do Wojewody "[...]" (dalej: Wojewoda) wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z tego samego dnia Wojewoda wezwał skarżącego do dostarczenia, w terminie 14 dni, wypełnionego w całości załącznika nr 1 do wniosku, podpisanego w sposób czytelny przez osobę upoważnioną do reprezentowania spółki oraz 4 aktualnych fotografii, wykonanych w sposób szczegółowo opisany w wezwaniu, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie doręczono skarżącemu dnia 4 grudnia 2018 r. W dniu 10 grudnia 2018 r. skarżący nadał przesyłkę zawierającą 4 zdjęcia spełniające wymogi określone w wezwaniu oraz opatrzony nieczytelnym podpisem załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z 10 stycznia 2019 r. Wojewoda poinformował skarżącego, że w zakreślonym w wezwaniu terminie, nie uzupełniono wszystkich braków przedmiotowego wniosku. Skarżący nadesłał bowiem wyłącznie 4 fotografie oraz niekompletnie wypełniony i niepodpisany w sposób czytelny przez pracodawcę załącznik. Powyższe obligowało Wojewodę do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, stosownie do art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej: k.p.a.). Następnie, w dniu 18 stycznia 2019 r. (data nadania przesyłki pocztowej) skarżący złożył kompletnie wypełniony i podpisany w sposób czytelny załącznik nr 1 do wniosku, a dnia 19 stycznia 2019 r. nadane zostało pismo o wydanie karty pobytu bez adresu zameldowania wraz z dowodem uiszczenia opłaty za kartę. Wojewoda pismem z dnia 25 maja 2019 r. poinformował skarżącego, że nie toczy się żadne postępowanie w sprawie, a złożony w dniu 28 listopada 2018 r. wniosek został pozostawiony bez rozpoznania, gdyż nie uzupełniono braków formalnych. Skarżący wywiódł skargę do tut. Sądu na bezczynność Wojewody, wnosząc o zobowiązanie tego organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z naruszeniem prawa; przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, według norm przepisanych. Skarżący wywiódł w uzasadnieniu, że z art. 64 § 2 k.p.a. nie wynika, aby usunięcie braków po terminie było przesłanką pozostawienia podania bez rozpoznania. Usunięcie braków po upływie wyznaczonego terminu, lecz przed dokonaniem przez organ administracji pozostawienia wniosku bez rozpoznania, wyklucza możliwość dokonania takiej czynności przez organ. Stwierdził, że skoro przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, a termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, to miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zauważył, że Wojewoda nie był uprawniony do pozostawienia przedmiotowego wniosku bez rozpoznania, skoro uzupełnił braki formalne wniosku w dniu 11 grudnia 2018 r., m.in. przez przedłożenie załącznika nr 1 opatrzonego czytelnym podpisem. Zaznaczył jednocześnie, że osoby uprawnione do reprezentacji spółki są narodowości "[...]" i tym samym podpis zawiera litery właściwe dla alfabetu "[...]". Za czytelny podpis składającego oświadczenie można uznać napisany znak graficzny określonej osoby, wskazujący tę osobę, a więc przedstawiający nie tylko jej charakter pisma, ale i dane, które ją indywidualizują. W niniejszej sprawie podpisujący się zamieścił czytelny podpis, skoro bowiem posługuje się wyłącznie alfabetem "[...]", to jedynie umieszczenie znaku graficznego identyfikującego tę osobę spełnia kryterium podpisu. Dodał, że ewentualne wątpliwości co do osoby składającej podpis pod załącznikiem mogły być wyjaśnione na dalszym etapie postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Nie zgodził się z twierdzeniem, że w dniu 11 grudnia 2018 r. skarżący uzupełnił braki formalne wniosku, podnosząc, że nie było wystarczające podjęcie przed upływem terminu jakiejkolwiek czynności zmierzającej do usunięcia braków, ale konieczne było ich usunięcie. Wskazał, że skarżący miał możliwość ubiegania się o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków, czego jednak nie uczynił. W dniu 21 stycznia 2019 r. skarżący przesłał wyłącznie kompletnie wypełniony załącznik nr 1, lecz nie zwrócił się o przywrócenie terminu. Wojewoda stwierdził, że skoro niezwłocznie zajął się przedmiotowym wnioskiem, wezwał do uzupełnienia braków formalnych, a gdy upłynął termin na uzupełnienie braków, powiadomił stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, to nie można uznać, że pozostawał w bezczynności w dniu złożenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu wniosku skarżącego jest zasadna. Uprawnienie sądów administracyjnych do oceny tego rodzaju skargi daje art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dla uznania bezczynności niezbędne jest więc ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu, bądź do podjęcia określonej czynności. Zaznaczyć też należy, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Bez znaczenia jest natomiast przyczyna niezałatwienia sprawy. Wojewoda nie rozpoznał merytorycznie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, gdyż uznał, że podanie to nie zostało uzupełnione w terminie, a stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Oceniając kontrolowane postępowanie należy mieć na względzie gwarancyjny charakter wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków wniosku. Przepis ten ma na celu ochronę wnioskodawcy, który nie musi mieć rozeznania w przepisach prawa regulujących wymogi, które spełniać powinno podanie wnoszone do organu w konkretnej sprawie. Cytowany przepis powinien być więc interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., to jest zasady załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zasady pogłębiania zaufania obywateli i zasady informowania stron, realizacja której w niniejszej sprawie nabiera szczególnego znaczenia. W art. 9 k.p.a. zd. drugie ustawodawca zobligował bowiem organy administracji do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i udzielania im w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z powyższych zasad oraz z art. 64 § 2 k.p.a. wynika, że wzywając wnoszącego podanie do usunięcia określonych braków podania organ administracji powinien te braki jak najdokładniej sprecyzować. W wezwaniu z dnia 28 listopada 2018 r. Wojewoda jedynie ogólnikowo wskazał na niewypełnienie w całości załącznika nr 1 oraz brak czytelnego podpisu i jednocześnie precyzyjne podał, jakie wymogi powinny spełniać fotografie, które cudzoziemiec ma obowiązek załączyć do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący, w zakreślonym terminie, prawidłowo zastosował się do wezwania dotyczącego przedłożenia fotografii, natomiast dopiero w reakcji na pismo pozostawiające podane bez rozpoznania, w którym powtórnie zarzucono skarżącemu brak prawidłowego wypełnienia załącznika nr 1, przesłał ten załącznik, właściwie wypełniony. Nie można zaś zaakceptować wyciągnięcia negatywnych konsekwencji wobec wnoszącego podanie, w przypadku gdy wezwanie do ich uzupełnienia nie było precyzyjne, tym bardziej, że skarżący - cudzoziemiec działał w tym postępowaniu osobiście. Podejmowane przez skarżącego czynności wskazują, że nie ma on właściwego rozeznania co do przepisów obowiązującego prawa i skutków prawnych podejmowanych przez siebie czynności. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem pismo, które wpłynęło do Wojewody dnia 20 marca 2019 r., zawierające wniosek o wydanie karty pobytu bez adresu zameldowania, co sugeruje, że skarżący jest przekonany o złożeniu kompletnego wniosku, który podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Zauważyć należy, że pismo to nie zostało podpisane i jedynie z załączonego do niego potwierdzenia przelewu wynika, że dotyczy ono skarżącego. W tej sytuacji obowiązkiem Wojewody było wezwanie skarżącego do podpisania powyższego pisma oraz zobligowanie go do jednoczesnego wyjaśnienia, czy pismo to stanowi nowy wniosek o udzielenie zezwolenia, gdyż w dacie złożenia tego pisma, Wojewoda dysponował kompletnym wnioskiem strony (z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący zwrócił się do właściwego organu o zwrot uiszczonej opłaty skarbowej), czy też ma inny charakter. W przypadku bowiem, gdy z pisma nie wynika w sposób jasny treść rzeczywistego żądania strony, organ obowiązany jest podjąć niezbędne działania w celu wyjaśnienia tej kwestii. Takie działanie organu wobec cudzoziemca stanowiłoby realizację zasad zawartych w art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. Mając na względzie obowiązki informacyjne organów administracji i zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej, należy stwierdzić, że zaniechanie podjęcia przez Wojewodę wskazanych wyżej czynności wobec skarżącego uzasadnia zarzut bezczynności w załatwieniu sprawy, o czym orzeczono w pkt. II wyroku. W związku z powyższym, koniecznym stało się zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt. I sentencji wyroku. Omówiona bezczynność nie miała cechy rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt. III wyroku. Oceniając czy bezczynność miała charakter kwalifikowany sąd uwzględnia nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia i zakończenia (braku zakończenia) postępowania, lecz także warunkowane materialnoprawnymi przesłankami sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Samo uchybienie terminowi załatwienia sprawy nie przesądza więc o rażącym charakterze bezczynności. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się ze strony Wojewody braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Stwierdzona bezczynność spowodowana była bowiem przeświadczeniem organu o formalnym zakończeniu sprawy zainicjowanej przedmiotowym wnioskiem skarżącego. Fakt, że stanowisko to było błędne nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Z uwagi na powyższe Sąd odmówił wymierzenia organowi grzywny, a także przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, o czym orzeczono w pkt. IV. Dodać należy, że zasądzana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna pełni m.in. funkcję kompensacyjną, będąc swego rodzaju zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy. Z uwagi na to wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać argumentację wskazującą na wywołaną przewlekłością krzywdę i uzasadniającą jej zrekompensowanie. Takiego uzasadnienia skarżący nie przedstawił. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono w pkt. V wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).