II SAB/Ol 86/24

Dnia 22 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2024 roku sprawy ze skargi G. z siedzibą w G. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w G. w udostępnieniu informacji publicznej 1) oddala skargę w pkt 1) tiret trzecie; 2) umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu w pozostałym zakresie; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w G. na rzecz skarżącej G. z siedzibą w G. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z 17 lipca 2024 r. (data wpływu do organu 18 lipca 2024 r.), G. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), zwróciła się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w G. (dalej jako: "organ) o udostępnienie następującej dokumentacji w formie skanów: 1) porozumień (umów) z innymi współorganizatorami na organizację następujących imprez: - czworobój lekkoatletyczny [...] w dniu [...] r., - IV Otwartych Zawodów Pływackich [...], odbywających się w dniach [...] r., - Noc Świętojańska (z [...](1)) w dniu [...] r., - [...] Dni Oldtimerów odbywających się w terminie [...] r., - [...] Mila (z [...](2)) w dniu [...] r.; 2) pisma Burmistrza Miasta G. z 10 czerwca 2024 r. w sprawie uzupełnienia informacji do wniosku z 21 maja 2024 r. dotyczącego zwolnienia z opłat uczestników planowanych w 2024 r. imprez żeglarskich w porcie [...] oraz udzielonej w dniu 11 czerwca 2024 r. odpowiedzi Dyrektora MOSIR na ww. pismo. Pismem z 22 lipca 2024 r., organ powiadomił stronę o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy. Nowy termin na załatwienie sprawy określono na 13 września 2024 r. Wyjaśniono, że powodem opóźnienia w załatwieniu wniosku jest liczba złożonych w krótkim okresie czasu wniosków obejmujących szerokie spectrum danych, które wymagają zaangażowania personelu i czasu. Pismem z 24 lipca 2024 r., strona wskazała, że żądane informacje nie są czynnościami wymagającymi analizy, przetwarzania jakichkolwiek danych, czy poszukiwania dokumentów w archiwum. Inny wniosek, złożony w dniu 2 lipca 2024 r. dotyczy wyłącznie przesłania dwóch bieżących dokumentów. Przedłużanie terminu do załatwienia o ponad 40 dni jest lekceważące i narusza przepisy prawa. Wskazano, że jeśli organ ma problem techniczny z przesłaniem skanów dokumentów, skarżący jest gotowy stawić się w wyznaczonym miejscu i terminie po ich odbiór, w razie konieczności z własną drukarką. Skargą z 7 sierpnia 2024 r., strona zaskarżyła bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w G. w przedmiocie udostępnienia informacji. Wskutek bezczynności organu zarzucono naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako "u.d.i.p." w zakresie, w jakim z tych przepisów wynika że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Wobec powyższego, skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie do załatwienia wniosku niezwłocznie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że termin do udostępnienia żądanej informacji upłynął po 14 dniach od dnia złożenia wniosku. Pomimo tego, organ nie udzielił odpowiedzi. W dniu 29 lipca 2024 r. tj. jeszcze przed upływem 14- dniowego terminu strona otrzymała jeden z oczekiwanych dokumentów – porozumienie z 7 czerwca 2024 r. z [...](1) na organizację Nocy Świętojańskiej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że powiadomił skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie sprawy do 13 września 2024 r. Pomimo wyznaczenia tego terminu, organ cząstkowo realizował wniosek. W dniu 29 lipca 2024 r. została przekazana informacja dotycząca organizacji Nocy Świętojańskiej. W dniu 7 sierpnia 2024 r, udostępniono skan porozumienia z [...](2). Odnośnie czworoboju lekkoatletycznego oraz [...] Dni Oldtimerów, organ poinformował skarżącego w dniu 12 sierpnia 2024 r., że były to imprezy organizowane przez Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji i nie posiada żadnych porozumień lub umów o wspólnej organizacji imprez. Informacja z pkt. 2 została udzielona w dniu 7 sierpnia 2024 r. Organ stwierdził, że udzielił żądanej informacji na zasadach określonych w art. 13 u.d.i.p. Miesiące lipiec i sierpień są okresem największego nasilenia pracy organu. Wnioskowane informacje dotyczyły różnych obiektów, tj. stadionu, pływalni oraz portu. Dokumentacja jest prowadzona przez kierowników poszczególnych obiektów. Organ z uwagi na przeszkody obiektywne nie przekroczył terminu maksymalnego, a ponadto wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. W piśmie z 5 września 2024 r. skarżący poinformował Sąd, że żądane we wniosku z 18 lipca 2024 r. informacje zostały udzielone zgodnie z treścią odpowiedzi na skargę lub też poinformowano stronę o tym, że dokumenty takie: dot. czworoboju lekkoatletycznego i [...] Dni Oldtimerów nie istnieją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024r., 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. (§ 2). Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola Sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w przypadku, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako "u.d.i.p.", stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego), przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie posiadanych kompetencji. W rozpoznawanej sprawie, skarżący uczynił adresatem wniosku Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w G. Niesporne jest, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, w zakresie, w jakim dotyczą przedmiotu działalności i kompetencji organu. Organ winien był zatem załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Wynika z nich bowiem, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach, załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Także w wyroku z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić wnioskodawcę, że nie posiada wnioskowanych informacji i wyjaśnić dlaczego. W kontekście powyższego, przyjąć należało, że organ administracji dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 18 lipca 2024 r., która jednak ustała ostatecznie po dacie złożenia skargi do Sądu, lecz przed wydaniem przez Sąd orzeczenia, w dniu 29 lipca 2024 r. oraz w dniu 7 i 12 sierpnia 2024 r. bowiem organ w tych dniach udzielił żądanej informacji. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że stosownie do art. 54 § 1 p.p.s.a., postępowanie sądowoadministracyjne rozpoczyna się z chwilą wniesienia skargi do organu administracji publicznej. Sąd nie podziela stanowiska organu, że informacja publiczna została udzielona zgodnie z art. 13 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. – jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z uprawnienia, o którym mowa w ww. przepisie organ może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do zakresu wniosku (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej) oraz w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przyczyny uzasadniające przedłużenie terminu na udzielenie żądanej informacji. W związku z powyższym, w pkt. 2 wyroku, Sąd umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu w pozostałym zakresie. W pkt. 1 wyroku Sąd oddalił skargę w pkt 1 tiret trzecie w zakresie wniosku, bowiem informacja w tej części została udzielona w terminie (29 lipca 2024 r.), co przyznała sama skarżąca. W sytuacji ustania bezczynności Sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W obowiązującym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, co jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi przez organ, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. 3 wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Samo natomiast uchybienie terminowi z art. 13 u.d.i.p., które w stanie faktycznym sprawy nie trwało długo, nie przesądza o rażącym charakterze bezczynności. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wprawdzie naruszył ustawowy – czternastodniowy - termin do załatwienia wniosku skarżącego, należało jednak uwzględnić, że stopniowo udzielał żądanych informacji. Brak było więc podstaw, by zwłoce organu administracji w rozpoznaniu przedmiotowych wniosków o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakter rażący. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto w pkt. 4 wyroku, stosownie do art. 200 p.p.s.a.