II SAB/Ol 87/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Wójta Gminy w wydaniu decyzji I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]" w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. nie wymierza organowi grzywny; IV. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie adwokatowi P. Ch. kwotę 240 złotych (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Wnioskiem z dnia 24 marca 2014 r. W.P. zwrócił się do Urzędu Gminy w D. z zawiadomieniem o zorganizowaniu w okresie od 1 kwietnia 2014 r. do 30 października 2014 r. pikiety - protestu na terenie budynku Urzędu Gminy w D. Celem tych działań będzie uświadomienie mieszkańcom gminy w najbliższych wyborach samorządowych niegodnych zachowań Wójta oraz jego "mafijnej kliki" w stosunku do rodziny wnioskodawcy. Przytoczył treść wznoszonych okrzyków i haseł wyjaśniając, że pikieta będzie odbywała się wstępnie przy udziale 1, 3 do 5 osób, w godzinach od 10ºº do godziny 15ºº, jak również przedstawił program pikiety. Nadto na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 oraz § 3 kpa. wniósł o wyłączenie z rozpoznania tej sprawy wyżej wymienionych osób tj. Wójta p. S., p. W. oraz p. Z., w stosunku do których to osób będą wznoszone hasła w czasie pikiety. W odpowiedzi na złożony wniosek pracownik Urzędu Gminy, działając z upoważnienia Wójta Gminy, pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. poinformował stronę, że nie może być pozytywnie rozpoznane zgłoszenie dotyczące pikiety-protestu, bowiem planowane zgrupowanie w przedstawionej formie, negatywnie wpłynie na jakość obsługi interesantów korzystających z usług tut. Urzędu i może zakłócić porządek publiczny. Z uwagi na wskazane powody wyrażono brak akceptacji dla planowanego przedsięwzięcia. Wyjaśniono nadto, że złożone zawiadomienie o planowanym zgrupowaniu nie może być rozpoznane według przepisów ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 397), ponieważ art. 1 ust. 2 tej ustawy definiuje zgromadzenie jako zgrupowanie co najmniej 15 osób, zwołane w celu wspólnych obrad lub wspólnego wyrażania stanowiska. Wobec faktu, że do załatwienia tej sprawy nie stosuje się przepisów ustawy Prawo o zgromadzeniach, i nie ma konieczności wydania stosownej decyzji, wniosek o wyłączenie wskazanych w zawiadomieniu osób upoważnionych do wydawania decyzji należy uznać za bezprzedmiotowy. Na otrzymane pismo W.P. złożył wniosek w trybie art. 37 § 1 kpa. oraz art. 9 ust. 1 ustawy Prawo o zgromadzeniach, wzywając organ do usunięcia naruszenia przepisów prawa tj. przepisów ustawy Prawo o zgromadzeniach, poprzez wydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na zgłoszone żądanie W.P. poinformowany został pismem z dnia [...] maja 2014 r., iż organ podtrzymuje swoje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. W dniu 24 czerwca 2014 r. W.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pismo zatytułowane "zażaleniem", w którym wskazał na bezczynność Wójta Gminy w wydaniu decyzji w związku z jego wystąpieniem z 25 marca 2014 r. dotyczącym zawiadomienia o zgromadzeniu, na które otrzymał jedynie pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r., pomimo wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi. Podkreślono, iż z uwagi na okoliczność, że planowane przedsięwzięcie mogłoby negatywnie wpłynąć na pracę urzędu oraz zakłócić porządek publiczny, jak również wobec stwierdzenia, że zawiadomienie o pikiecie nie mogło być rozpatrzone według przepisów ustawy Prawo o zgromadzeniach organ wyraził brak akceptacji dla planowanego przedsięwzięcia. Wobec powyższego uznano wniosek o oddalenie skargi za uzasadniony. Postanowieniem z dnia 26 września 2014 r. (sygn. akt II SAB/Ol 87/14) referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie zwolnił skarżącego od kosztów sądowych oraz ustanowił dla skarżącego adwokata. Na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony w ramach pomocy prawnej podtrzymał złożoną skargę oraz wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy i wydania decyzji oraz stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punkcie 1 - 4a (art. 3 § 2 pkt 8) ustawy ppsa., a więc w sprawach, gdy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu sprawy i jej zakończeniu w formie procesowej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy ppsa skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 i 3 ustawy ppsa.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa.). W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35 - 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: Kpa, bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wobec tego, aby móc skutecznie zarzucać organowi bądź też innym podmiotom bezczynność należy wpierw ustalić, czy na takim organie lub podmiocie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (decyzji - czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnia. Z kolei jak wynika z art. 149 ustawy ppsa. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania określonego aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu w rozpoznaniu sprawy i wydania decyzji w przedmiocie zgłoszenia skarżącego dotyczącego przeprowadzenia pikiety-protestu w okresie od 1 kwietnia do 30 października 2014 r. w budynku Urzędu Gminy w D. Przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ustawy ppsa.). Warunek ten został przez skarżącego spełniony, bowiem po otrzymaniu pisemnej informacji, że właściwy organ nie wyraża zgody na pikietę - protest z uwagi na możliwość zakłócenia porządku publicznego oraz fakt, że zgłoszenie dotyczy przedsięwzięcia, które nie podlega rygorom ustawy Prawo o zgromadzeniach, skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z 27 kwietnia 2014 r. oraz wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Sąd mając na względzie powyższe uwagi dokonał kontroli prowadzonego przez Wójta Gminy postępowania w sprawie wniosku skarżącego o zezwolenie na zgromadzenie w postaci pikiety-protestu w budynku Urzędu Gminy w D. W tym miejscu należy wskazać, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 57 zawiera regulację prawną zapewniającą każdemu wolność organizowania i uczestniczenia w pokojowych zgromadzeniach. Podkreślając znaczenie pokojowych zgromadzeń Konstytucja zapewnia każdemu wolność ich organizowania i uczestniczenia w nich. Wolność ta jednak nie jest nieograniczona. Ograniczenie wolności zgromadzeń określa ustawa z dnia 5 lipca 1990r. Prawo o zgromadzeniach (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 397) dalej zwana: u.p.o z. Określa ona wymogi, których spełnienie jest warunkiem uzyskania zgody władz na odbycie zgromadzenia. Na organizatorze spoczywa zatem obowiązek dopełnienia niezbędnych formalności i zapewnienia pokojowego przebiegu zgromadzenia zgodnie z prawem i przyjętym programem. Natomiast na władzach publicznych ciąży obowiązek zapewnienia spokojnego i niezakłóconego przebiegu zgromadzenia, jak też ochrony jego uczestników przed działaniami przeciwników celów, dla jakich zgromadzenie zostało zwołane. W literaturze podkreśla się, że omawiane uprawnienie Konstytucja określa nie jako prawo zgromadzeń, lecz jako wolność, które to rozróżnienie ma istotne znaczenie. Skoro bowiem mamy do czynienia z wolnością, to państwo jej nie stwarza, a ma jedynie zabezpieczyć jej realizację. Ustawa zasadnicza dopuszcza ograniczenia tej wolności, ale tylko w granicach i na warunkach, które określa ustawa (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, Komentarz, Zakamycze 2000r., s.68). Jak wyżej wskazano to ustawa - Prawo o zgromadzeniach zawiera zamknięty katalog ograniczeń określony w art. 8, odnoszący się do zakazu zgromadzenia publicznego, jak również w art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 1 określa podstawowe warunki pozwalające na stwierdzenie, czy w określonym przypadku dochodzi do zgromadzenia w rozumieniu tej ustawy. I tak zgromadzeniem jest zgrupowanie co najmniej 15 osób, zwołane w celu wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska - art. 1 ust. 2 u.p.o z., natomiast z art. 6 ust. 1 wynika, że zgromadzenia organizowane są na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób, zwane dalej "zgromadzeniem publicznym", wymagają uprzedniego zawiadomienia organu gminy właściwego ze względu na miejsce zgromadzenia. Dalsza regulacja tej ustawy wskazuje wymogi jakie musi zawierać wniosek organizatora informującego o zgromadzeniu oraz czas w jakim taki wniosek musi być zgłoszony - art. 7 u.p.o z. Z zapisu ustawy nie wynika natomiast aby w przypadku spełnienia wskazanych wyżej wymogów ustawodawca zobowiązał organ do wydania decyzji administracyjnej w przedmiecie zezwolenia na zgromadzenie. Natomiast jak wynika z treści art. 8 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 u.p.o z. organ gminy zakazuje, w drodze decyzji administracyjnej, zgromadzenia publicznego, jeżeli: 1) jego cel lub odbycie sprzeciwiają się niniejszej ustawie lub naruszają przepisy ustaw karnych; 2) odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. Zatem w tym przypadku ustawodawca nałożył już obowiązek wydania decyzji administracyjnej, od której po myśli art. 9 ust. 2 tej ustawy przysługuje odwołanie do wojewody. Reasumując, skoro właściwy organ stwierdza, że złożony wniosek, czy to nie dotyczy zgromadzenia w rozumieniu ustawy Prawo o zgromadzeniach, czy też dotyczy miejsca w którym nie dopuszczono organizowania takich zgromadzeń, czy też w końcu jego zorganizowanie może naruszać porządek publiczny, wówczas winien wydać decyzję administracyjną w trybie art. 8 u.p.o z. W rzeczonej sprawie właściwy organ - Wójt Gminy nie wydał formalnie decyzji administracyjnej uznając pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., że wniosek nie dotyczy regulacji zawartej w ustawie Prawo o zgromadzeniach, czym pozbawił stronę możliwości skontrolowania podjętego rozstrzygnięcia. Zatem w tym zakresie organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie zakończył w formie procesowej wszczętego wnioskiem skarżącego postępowania, uniemożliwiając tym samym weryfikacje stanowiska organu w trybie instancyjnym, a jednocześnie nie zgodził się na zorganizowanie pikiety-protestu. Mając powyższe na uwadze, Sąd działający na podstawie art. 149 § 1 ustawy ppsa. w pkt. I sentencji wyroku zobowiązał Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 24 marca 2014 r. w formie procesowej w terminie 14 dni. Na mocy art. 149 § 2 ustawy ppsa., stwierdzono w pkt. II i III wyroku, że w prowadzonym postępowaniu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i wobec tego nie wymierzono organowi grzywny. Natomiast w pkt. IV sentencji orzeczono na podstawie art. 250 ustawy ppsa. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.) o przyznaniu od Skarbu Państwa adwokatowi ustanowionemu w sprawie wynagrodzenie za pomoc udzieloną z urzędu.