II SAB/Ol 87/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi B. C. na bezczynność Dyrektora Zakładu A w P. w udostępnieniu informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Zakładu A. w P. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia "[...]" r. - w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) orzeka o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie "[...]" zł ("[...]" złotych); 4) zasądza od organu na rzecz skarżącej B. C. kwotę "[...]" zł ("[...]" złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B.C. (dalej: "Skarżąca") wnioskiem z 18 marca 2020 r. zwróciła się do Dyrektora "[...]" (dalej: "Dyrektor PZAZ") o udostępnienie informacji publicznej przez: - wskazanie wypłaty, wysokości i celu przyznanych świadczeń z Funduszu "[...]" w PZAZ od lipca 2017 r. do marca 2020 r.; - udostępnienie zarządzenia Dyrektora PZAZ w sprawie powołania Komisji rehabilitacyjnej w ww. okresie; - wyjaśnienia podstawy podpisania pisma nr "[...]"r. "z up. dyr"[...]""; - podania czy w przypadku nieobecności, Dyrektor PZAZ jest zastępowany przez pracownika; - wskazanie wypłaty, wysokości i celu przyznanych świadczeń z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych w ww. okresie; - udostępnienie skanów zarządzeń Dyrektor PZAZ dotyczących regulaminu Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych i powołania komisji przyznającej świadczenia z tego Funduszu w ww. okresie. Wnioskodawczyni wniosła o przesłanie informacji pocztą elektroniczną na podany we wniosku adres. Pismem z 23 kwietnia 2020 r. Dyrektor PZAZ poinformował, że z uwagi na epidemię nie jest w stanie odnieść się do wniosku. Następnie, 22 września 2020 r., Skarżąca wywiodła skargę na bezczynność Dyrektora PZAZ, zarzucając, że organ nie udostępnił żądanych informacji publicznych w ustawowym terminie. Wniosła o: zobowiązanie Dyrektora PZAZ do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy, nałożenie na organ grzywny w kwocie 1.000 zł oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor PZAZ wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania od Skarżącej. Podniósł, że poinformował Skarżącą pismem z 23 kwietnia 2020 r. o braku możliwości odpowiedzi na wniosek spowodowanej stanem epidemii. Wyjaśnił, że administracja Zakładu rozpoczęła pracę zdalną i nie miała dostępu do dokumentów. Stan ten trwa nadal, a ponadto piastun stanowiska Dyrektora PZAZ jest zakażony obecnie COVID-19, zaś księgowa przebywa na zwolnieniu. Powołał się ponadto art. 15 zzs ust. 1 pkt 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842). W replice na odpowiedź na skargę Skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko, w tym wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt. 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W analizowanej sprawie Skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm.), dalej: "u.d.i.p.". Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Niesporne jest, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jak wynika z § 1 i § 4 uchwały nr "[...]"w sprawie utworzenia "[...]" i nadania Statutu (Dz. Urz. Woj. War.-Maz. z 2015 r. poz. "[...]"), "[...]"jest samorządowym zakładem budżetowym, który został wyposażony w środki obrotowe i składniki majątkowe stanowiące własność Gminy "[...]", a mienie Zakładu jest mieniem komunalnym należącym do Gminy "[...]", przekazanym Zakładowi w trwały zarząd. Nie jest również kwestionowane, że informacje, o udostępnienie których wnioskowała Skarżąca, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p., to jest informację o działalności i organizacji podmiotu publicznego, w tym sposobie realizacji przez niego zadań publicznych oraz posiadanego przezeń majątku. Jak wynika z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zob. np.: wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu wyroku są dostępne pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią, udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c). Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że dane, których udostępnienia domaga się Skarżąca, dotyczące sposobu reprezentacji zakładu budżetowego gminy, sposobu dysponowania przez tę jednostkę środkami publicznymi oraz środkami z funduszu świadczeń socjalnych, należą do kategorii informacji publicznej, gdyż są związane bezpośrednio z funkcjonowaniem podmiotu, jakim jest zakład budżetowy gminy i środkami finansowymi, którymi on dysponuje. Dodać należy, że ponieważ zasady tworzenia funduszu i gospodarowania jego środkami nie mają charakteru wyłącznie wewnętrznych regulacji obowiązujących u danego pracodawcy, gdyż określa je ustawa z 4 marca 1994 r. zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1070), w orzecznictwie sądowym wypracowano pogląd, że dane o działaniu przedmiotowego funduszu należy zliczyć do informacji publicznych (tak np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r., I OSK 681/13, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 listopada 2020 r., II SAB/Rz 75/20; wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2014 r., II SAB/Wa 669/14). Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może też poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16). Uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, że Dyrektor PZAZ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p., a wobec zaniechania organu przyjąć należy, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Skarżącej z 18 marca 2020 r. Wobec tego, w pkt. 1 wyroku Sąd zobowiązał Dyrektora PZAZ do rozpoznania wniosku Skarżącej w terminie 14 dni. W ocenie Sądu, omówiona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. 2 wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności mamy więc do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. W sprawie niniejszej organ nie udzielił informacji, mimo że od złożenia wniosku do dnia orzekania przez Sąd upłynęło 10 miesięcy. Dlatego, w tym przypadku, długotrwałość niedziałania organu jest powodem oceny charakteru bezczynności jako rażącego. Przy ustawowych terminach załatwiania spraw z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. terminach określonych jako niezwłocznie i nie później niż 14 dni, zaniechanie było znaczne. Jednocześnie deklarowane w odpowiedzi na skargę z 2 listopada 2020 r. zarażenie Dyrektora wirusem COVID-19, a także wykonywanie pracy zdalnie lub przebywanie pracowników na zwolnieniu, nie usprawiedliwiają wielomiesięcznej bezczynności. Dodać należy, że długotrwałej bezczynności organu nie uchyla art. 15 zzs ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który stanowił, że w okresie, o którym mowa w ust. 1 (to jest stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID): 1) przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Rolą organu jest zapewnienie takich możliwości technicznych i organizacyjnych, aby ustawowe obowiązki w zakresie dostępu do informacji publicznej były realizowane terminowo. Ponadto, przepis ten został uchylony z dniem 16 maja 2020 r., na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Z wyżej wskazanych powodów (charakter bezczynności) wystąpiły podstawy do wymierzenia organowi grzywny, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w punkcie 3 wyroku. Zasądzona grzywna nie jest wysoka, jednak adekwatna do stwierdzonego naruszenia. Pomimo znacznego czasu trwania w bezczynności Sąd oceniając postępowanie organu uwzględnił okoliczności podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę, to jest utrudnioną działalność Zakładu, spowodowaną stanem epidemii. Ta okoliczność z pewnością nie usprawiedliwia organu, ale musiała wpłynąć na wysokość wymierzonej grzywny. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, Sąd orzekł w pkt. 4 wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.