II SAB/Ol 88/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Zakładu na bezczynność Wójta w udostępnianiu informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia "[...]" roku - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. orzeka o niewymierzaniu organowi grzywny; IV. zasądza od Wójta na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2017r. Zakład Usług Komunalnych i Ciepłowniczych wystąpił do Wójta Gminy Kozłowo o udostępnienie informacji publicznej w postaci wyników audytu przeprowadzonego w Urzędzie Gminy Kozłowo w bieżącym roku. W odpowiedzi pismem z dnia 20 września 2017r. Wójt Gminy Kozłowo poinformował, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej wynikającej z ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Następnie w piśmie z dnia 21 września 2017r. Zakład Usług Komunalnych i Ciepłowniczych wskazał, że wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015r., sygn. akt K 14/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 284 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych jest niezgodny z art. 61 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Na skutek zaś wspomnianego wyroku TK, przepis art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych stracił moc z dniem 16 kwietnia 2015r. W konsekwencji tego ostatecznie ustawodawca usunął w całości art. 284 ustawy o finansach publicznych. Natomiast pismem z dnia 15 września 2017r. Zakład Usług Komunalnych i Ciepłowniczych wywiódł skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Wójta Gminy Kozłowo. Skarżący zwrócił się o zobowiązanie Wójta Kozłowa do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, a także o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce w rażącym naruszeniem prawa, jak również o wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że do dnia złożenia jego skargi organ nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie wniesionej skargi, wskazując, że w piśmie z dnia 20 września 2017r. poinformował, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej wynikającej z ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rzeczonej sprawie jest zasadna. Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa, jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie zaś do art. 3 § 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, j.t.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ustawy). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02). W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02). Na gruncie niniejszej sprawy skarżący zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej w postaci wyników audytu przeprowadzonego w Urzędzie Gminy Kozłowo w bieżącym roku. Przede wszystkim należy wskazać, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014r., II SAB/Gd 97/14, Lex nr 1534479). Trzeba ponadto dodać, co jak najbardziej zasadnie podniosła strona skarżąca w swoim piśmie z dnia 21 września 2017r., że wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015r., sygn. akt K 14/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 284 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych jest niezgodny z art. 61 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis art. 284 ust. 1 ustawy o finansach publicznych przewidywał, że plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu stanowią, udostępnianą na wniosek, informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, zaś kwestionowany ust. 2, iż informacji publicznej nie stanowią inne niż wymienione w ust. 1 dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego. W konsekwencji te pozostałe dokumenty nie były udostępniane. Na skutek wspomnianego wyroku TK, przepis art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych stracił moc 16 kwietnia 2015r., ale ustawodawca poszedł dalej, wychodząc z założenia, że pozostawienie art. 284 ust. 1 może sugerować, że inne dokumenty niż plan audytu oraz sprawozdanie nie stanowią informacji publicznej i dokonał zmiany w ustawie o finansach publicznych, usuwając z dniem 28 kwietnia 2017 r. art. 284 w całości. Tym samym do materii dotyczącej audytu wewnętrznego aktualnie stosuje się przepisy ogólne dotyczące udostępniania informacji publicznej, czyli regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodać należy, że Trybunał Konstytucyjny, wskazując na sprzeczność z Konstytucją art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, jednocześnie podniósł, że nie jest zadaniem Trybunału rozstrzyganie, które z poszczególnych dokumentów wytwarzanych przez audytora stanowią informację publiczną, stosownie do określonych kryteriów, a które nie. Kwestie te powinny rozstrzygać w pierwszej kolejności organy zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, oceniające, czy dokument, którego udostępnienia w trybie u.d.i.p. żąda skarżący, stanowi informację publiczną, zaś w przypadku sporu - sądy administracyjne. Zakres pojęcia informacji publicznej podlega ustaleniu przede wszystkim na podstawie art. 61 Konstytucji, a także na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym uznano, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej zarówno podmioty zobowiązane do udzielenia informacji, jak i sądy administracyjne zobowiązane są do oceny czy dokumentacja wytworzona przez audytora w toku wykonywania audytu jednostki finansów publicznych posiada walor informacji publicznej. W pierwszej kolejności zatem to organ powinien rozważyć jakie konkretne informacje związane z wynikami audytu stanowią informację publiczną. Na tym etapie postępowania Sąd nie może przesądzić o charakterze żądanej informacji, gdyż w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów z przeprowadzonego audytu. Taka ewentualna kwalifikacja żądanych informacji w przypadku uznania ich za informację publiczną nie oznacza automatycznie, że wnioskowane informacje mogą być udzielone skarżącemu. W przypadku bowiem stwierdzenia zaistnienia przesłanki ograniczającej dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na ochronę prywatności czy też ochronę tajemnic prawnie chronionych, organ może odmówić udzielenia takich informacji, jednakże zobligowany byłby to uczynić w procesowej formie decyzji. W ocenie Sądu zatem na gruncie niniejszej sprawy organ nie rozpoznał prawidłowo wniosku strony skarżącej W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku i zobowiązał Wójta Gminy Kozłowo do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 29 sierpnia 2017r. – w terminie 14 dni. Wskazać należy stronie skarżącej, że Sąd w sprawie dotyczącej bezczynności organu nie był władny zobowiązać go do udzielenia wnioskowanych informacji. Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt II wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że organ pozostawał w przekonaniu, że wniosek skarżącego został rozpoznany w sposób prawidłowy. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu żadnej umyślności czy też chęci utrudnienia skarżącemu w sposób pozaprawny uzyskania informacji publicznej, a jedynie braku wiedzy co do prawidłowego załatwienia wniosku strony. Ponadto w odpowiedzi na skargę – co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy – organ wskazał, że w Gminie Kozłowo miało miejsce szereg zdarzeń związanych ze złożeniem mandatu przez zawieszonego w czynnościach Wójta Gminy, które wpływały na pracę organu wykonawczego Gminy. Z uwagi na to, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd w pkt III wyroku orzekł o nie wymierzeniu organowi grzywny. O kosztach orzeczono w pkt IV wyroku stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie kosztami postępowania był wpis uiszczony przez skarżącego w kwocie 100 złotych.