II SAB/Ol 89/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi D.Z. na bezczynność Wójta Gminy w udostępnieniu informacji publicznej 1) stwierdza, że Wójt Gminy pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia "[...]" 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu "[...]"r. na adres mejlowy Gminy P wpłynęło niepodpisane pismo wysłane z adresu mejlowego: "[...]". W treści przesłanej wiadomości jej autor wniósł o przesłanie informacji, czy Minister Spraw Zagranicznych wystąpił do Gminy z zapytaniem o możliwą do przyjęcia ilość uchodźców, a jeśli tak – o przesłanie tego wystąpienia oraz treści odpowiedzi na to pismo. W przypadku braku pisma z Ministerstwa wniósł o podanie ilu uchodźców i ilu emigrantów ekonomicznych jest w stanie przyjąć do siebie Gmina. Wskazał, ze informacje winny być przesłane na podany adres mejlowy. W dniu "[...]"r. na adres mejlowy organu wpłynęła kolejna wiadomość z tego samego adresu mejlowego, w której wezwano do usunięcia naruszenia prawa pod rygorem skierowania sprawy do sądu administracyjnego. Następnie pismem z dnia "[...]"r. D Z, reprezentowany przez r.pr. K Ł, wywiódł skargę na bezczynność Wójta Gminy P, zarzucając mu przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]"r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. W uzasadnieniu wskazano, że termin do załatwienia sprawy dotyczącej wniosku skarżącego upłynął w dniu "[...]"r. Jednakże do dnia sporządzenia skargi nie została udzielona żądana informacja. Skarżącemu nie doręczono także decyzji określonych w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, że postępowanie niniejszej sprawie leży w interesie publicznym, gdyż wpływa pozytywnie na podniesienie standardów funkcjonowania podmiotu zobowiązanego i będzie działać prewencyjnie wobec ewentualnych przyszłych aktów zaniechania informacji o sprawach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz umorzenie postępowania w części dotyczącej zobowiązania do rozpoznania wniosku skarżącego. Podano, że żądana informacja została udostępniona w dniu "[...]"r. na adres elektroniczny wnioskodawcy, a ze względu na brak potwierdzenia otrzymania wiadomości w dniu "[...]"r. przesłana została na adres domowy wnioskodawcy. Została ona udostępniona niezwłocznie po uzupełnieniu wniosku z dnia "[...]"r., co miało miejsce w dniu "[...]"r. Dopiero bowiem w dniu wpłynięcia skargi na bezczynność organ poznał dane wnioskodawcy i mógł udzielić odpowiedzi na złożony wniosek. Organ powołał się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 kwietnia 2014r. (sygn. akt II SAB/Ol 33/12), w którym wskazano, że wprawdzie prawo do informacji publicznej przysługuje "każdemu", ale nie oznacza to, że wnioskodawca może być anonimowy. Pod pojęciem "każdego" należy bowiem rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę nieposiadającą osobowości prawnej. W takim zaś ujęciu przyjąć należy, że wskazanie przez wnioskodawcę danych pozwalających na jego identyfikację jest minimalnym wymaganiem. Organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ma zatem pełne prawo domagać się danych, które pozwolą na należyte określenie podmiotu, wobec którego mają być podjęte czynności związane z realizacją wniosku. Wskazano, że brak informacji co do autora wniosku uniemożliwia organowi zweryfikowanie, czy pochodzi od osoby fizycznej, czy też od przedstawiciela bliżej nie określonego podmiotu publicznego. Ponadto pisma składane w sprawach indywidualnych przez podmioty, których interesów te sprawy dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Wskazano, że wobec braku wskazania danych wnioskodawcy uniemożliwiających jego identyfikację, organowi przysługiwało prawo do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W związku z tym organ nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Podniesiono, że organ udzielił informacji niezwłocznie po uzyskaniu danych wnioskodawcy. Natomiast w ocenie organu skarżący nie był zainteresowany niezwłocznym uzyskaniem informacji, gdyż dopiero w rok od wystosowania wniosku złożył skargę. Organ z kolei nie miał wpływu kiedy skarżący uzupełni dane, co uczynił dopiero składając skargę. W związku z tym zdaniem organu działania skarżącego mają charakter pozorny. W odpowiedzi na wezwanie Sądu pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia "[...]"r. potwierdził, że organ udzielił mu informacji publicznej po wniesieniu skargi. Wskazał jednak, że organ mógł udzielić odpowiedzi na podany adres mejlowy. Ponadto pomiędzy wniesieniem wniosku a wniesieniem skargi organ nie wzywał skarżącego do uzupełnienia danych. Powołał się ponadto na inne orzeczenia tut. Sądu. Na rozprawie w dniu "[...]"r. pełnomocnik organu podał, że organ nie wzywał wnioskodawcy do uzupełnienia danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W piśmiennictwie oraz w judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r., poz. 1764, dalej jako: u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 u.d.i.p.). W sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach lub też żądanych informacji nie posiada, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego o tych okolicznościach. Podnieść także należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Bezspornym zatem w sprawie jest, że wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej oraz że Wójt Gminy Pozezdrze jest organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a także Wójt Gminy Pozezdrze udzielił żądanej informacji przesyłając w dniu 19 października 2016r. pismo na adres elektroniczny oraz 20 października 2016r. w wersji pisemnej na adres domowy wnioskodawcy. Fakt ten potwierdził skarżący w piśmie z 8 listopada 2016r. Jednakże w ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności. Wprawdzie organ udzielił informacji, której dotyczył wniosek, ale dopiero po wniesieniu skargi. Należy przy tym wskazać, że wprawdzie brak wskazania danych osoby ubiegającej się o udzielenie informacji publicznej jest istotnym brakiem wniosku, ale nie ulega wątpliwości że brak ten może być przez stronę uzupełniony. Podnieść przy tym należy, że postępowanie o udzielenie informacji publicznej stanowi procedurę szczególną i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w niej jedynie w ograniczonym zakresie. Sama u.d.i.p. nie zawiera zaś regulacji wprost odnoszących się do trybu uzupełniania braków formalnych wniosku. Nie oznacza to jednak, że w razie pojawienia się istotnych braków formalnych we wniosku, uniemożliwiających jego rozpatrzenie, organ zwolniony jest z konieczności podejmowania jakichkolwiek działań i nie posiada żadnych instrumentów prawnych pozwalających na sanowanie wadliwej czynności strony. Mając na uwadze przepisy art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 oraz 16 ust. 2 u.d.i.p., której z jednej strony nakładają na podmiot zobowiązany obowiązek informowania strony o braku możliwości udzielenia informacji w określonym ustawowo terminie, w określonej przez wnioskodawcę formie, a z drugiej strony art. 16 u.d.i.p. nakazujący stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w określonym w tym przepisie zakresie, nie sposób uznać, że organ nie ma obowiązku wezwania strony do podania niezbędnych danych. Dopiero zatem bezskuteczność takiego wezwania może stanowić podstawę do braku rozpoznania wniosku. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać, należy, że organ słusznie wywiódł, że brak wskazania osoby wnioskodawcy uniemożliwia stwierdzenie, czy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej będą miały zastosowanie. Jeśli jednak organ uznał, że wniosek nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, iż zastosowanie w niniejszej sprawie będą miały przepisy u.d.i.p., to wniosek taki należało potraktować jako żądanie rozpatrzenia sprawy indywidualnej i skorzystać do czasu ustalenia elementów istotnych wniosku, z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji zobowiązany jest bowiem z urzędu badać wszelkie kierowane do niego sprawy i samodzielnie weryfikować swoją właściwość w danej sprawie oraz ewentualny tryb rozpatrzenia wniosku. W oparciu o przepisy Kodeksu organ wyjaśniać może w razie wątpliwości treść wpływających do niego wniosków, tak by mógł on potwierdzić lub wykluczyć swoją właściwość oraz wybrać procedurę rozpatrzenia wniosku. Organ zobowiązany był zatem wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku i dopiero po uzyskaniu tych informacji dokonać jego oceny lub w razie braku uzupełnienia wniosku przez stronę pozostawić go bez rozpoznania. Jeśli zaś nawet przyjąć, że w niniejszej sprawie, z uwagi na samą treść żądania, od chwili złożenia wniosku zastosowanie miały przepisy u.d.i.p., to także uznać należy, że brak udzielenia przez organ odpowiedzi na wniosek wyczerpywał definicje bezczynności organu. Wobec braków formalnych podania uniemożliwiających stwierdzenie, czy żądana informacja publiczna może być udzielona w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej, organ mógł zastosować odpowiednio przepis art.14 ust.2 u.d.i.p. i poinformować wnoszącego podanie, że udzielenie informacji nie jest możliwe z uwagi na braki wniosku, który powinien zostać uzupełniony. Skoro bowiem w przypadku, gdy wniosek o udzielenie informacji publicznej sformułowany jest w sposób uniemożliwiający ustalenie jego zakresu, możliwe jest wezwanie do jego uzupełnienia, to analogiczne metody zastosować można w sytuacji braków formalnych wniosku. Brak aktywności organu zmierzającej do ustalenia nadawcy pisma, traktować należy zatem jednoznacznie jako przejaw jego bezczynności – niezależnie czy przesłany wniosek oceniany będzie w reżimie prawnym u.d.i.p. czy też Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego Sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że organ, niezwłocznie po uzyskaniu wszystkich niezbędnych dla rozpatrzenia informacji, przesłał żądane informacje na adres skarżącego. Uznać należy zatem, że organ - powstrzymując się od przesłania informacji - nie działał w złej wierze. Brak wcześniejszego rozpatrzenia anonimowego wniosku nie może być zaś uznany za działanie z rażącym naruszeniem prawa. Z tym mamy bowiem do czynienia, gdy zachowanie organu (działanie lub zaniechanie) jest w sposób oczywisty sprzeczne z niebudząca wątpliwości co do swojej treści normą prawną. Okoliczności przedmiotowej sprawy nie były zaś oczywiste a ich jednoznaczna kwalifikacja prawna mogła budzić wątpliwości. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.