II SAB/Ol 89/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Wójta Gminy K. w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego M. P. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z 7 kwietnia 2024 r., M. P. (dalej jako "strona", "skarżący"), zarzucił bezczynność Wójtowi Gminy K. w udostępnieniu informacji publicznej na zapytanie dotyczące standardu dróg gruntowych gminy K. Skarżący wskazał, że drogi, a właściwie ich stan co roku ulega pogorszeniu przez brak właściwych prac konserwatorskich na tych drogach, co doprowadza do zalewania drogi nr [...] wielokrotnie w ciągu roku. Rada Gminy uznała, że skarga jest bezzasadna, a Wójt stwierdził, że droga spełnia standardy dla dróg szutrowych. Zarządca drogi, w piśmie z 10 lipca 2023 r. stwierdził, że owe drogi spełniają standard dróg szutrowych, czyli gruntowych gminy K. Dlatego skarżący żąda, aby Urząd Gminy K. udzielił odpowiedzi na pytania w punktach określających jaką szerokość muszą posiadać drogi gminne, czy konieczne jest wykaszanie poboczy, czy drogi muszą posiadać pobocza i o jakiej szerokości itd., a także jaki to wyjątkowy standard muszą posiadać owe drogi. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że organ od wielu lat regularnie informuje stronę o wykonanych remontach na drodze gruntowej, którą dojeżdża do miejsca zamieszkania, o czym świadczy liczna korespondencja. Rada Gminy przeprowadziła postępowanie skargowe i 14 marca 2023 r. podjęła uchwałę w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta. Opóźnienie w odpowiedzi na zapytanie skarżącego nie wynikało z celowego działania organu. Ze skarżącym prowadzona jest stała korespondencja od wielu lat, gdzie jest informowany o pracach wykonywanych w ramach bieżącego utrzymania dróg. Na pismo skarżącego z 21 czerwca 2024 r. w zakresie wskazania standardów, które powinny spełniać drogi gminne, organ poinformował w piśmie z 8 sierpnia 2024 r., że uregulowane one zostały w przepisach o drogach publicznych, prawie budowlanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 22 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024r., 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. (§ 2). Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w przypadku, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji jakie standardy muszą spełniać drogi gminne gminy K. z wyszczególnieniem w punktach. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako "u.d.i.p.", stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego), przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie posiadanych kompetencji. W rozpoznawanej sprawie, skarżący uczynił adresatem wniosku Wójta Gminy K. Niesporne jest, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, w zakresie, w jakim dotyczą przedmiotu działalności i kompetencji organu administracji publicznej. Organ administracji winien był zatem załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Wynika z nich bowiem, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach, załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Także w wyroku z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić wnioskodawcę, że nie posiada wnioskowanych informacji i wyjaśnić dlaczego. W kontekście powyższego, przyjąć należało, że organ administracji dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 21 czerwca 2024 r., która jednak ustała w dniu 8 sierpnia 2024 r., czyli po dacie złożenia skargi do Sądu, lecz przed wydaniem przez Sąd orzeczenia. W tym dniu bowiem organ wysłał żądaną informację. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że stosownie do art. 54 § 1 p.p.s.a., postępowanie sądowoadministracyjne rozpoczyna się z chwilą wniesienia skargi do organu administracji publicznej. We wskazanym wyżej piśmie organ administracji prawidłowo załatwił wniosek skarżącego, udzielając informacji w posiadanym zakresie. Odpowiedział, że projektowanie, budowanie, przebudowywanie lub użytkowanie drogi, odbywa się zgodnie z zasadami wiedzy technicznej w tym standardów określonych w przepisach o drogach publicznych, prawie budowlanym i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 22 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Wskazać bowiem należy, że w piśmie z 21 czerwca 2024 r. skarżący zwrócił się o informację w zakresie dróg gminnych. Dopiero w skardze wskazał, że żąda informacji w zakresie dróg szutrowych. W sytuacji ustania bezczynności Sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt. I wyroku. W obowiązującym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, co jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi przez organ, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. II wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Samo natomiast uchybienie terminowi z art. 13 u.d.i.p., które w stanie faktycznym sprawy trwało krótko, nie przesądza o rażącym charakterze bezczynności. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wprawdzie naruszył ustawowy – czternastodniowy - termin do załatwienia wniosku skarżącego, należało jednak uwzględnić, że organ prowadzi stałą korespondencję ze skarżącym. Brak było więc podstaw, by zwłoce organu administracji w rozpoznaniu przedmiotowych wniosków o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakter rażący. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto w pkt. III wyroku, stosownie do art. 200 p.p.s.a.