II SAB/Ol 9/19

Dnia 2 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. orzeka o niewymierzeniu organowi grzywny; IV. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich na rzecz skarżącego J. R. kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 22 stycznia 2019 r., "[...]" (dalej jako: skarżący), drogą elektroniczną, zwrócił się do "[...]" (dalej jako: organ), o udostępnienie informacji publicznej przez udzielenie informacji, czy w sezonie zimowym 2018/2019 organ prowadzi kontrole, jak są świadczone usługi utrzymania zimowego ulic, dróg i chodników wojewódzkich na terenie powiatu "[...]" przez przedsiębiorstwa wyłonione w przetargach lub zapytaniach ofertowych, w szczególności czy zgodnie z zawartą przez organ umową. Gdyby kontrole nie były prowadzone, wnioskodawca prosi o podanie, jak jest weryfikowana poprawność wykonania umów, zaś w przypadku prowadzenia kontroli skarżący wniósł o przesłanie kopii protokołów z kontroli, notatek służbowych ich dotyczących lub innych dokumentów dotyczących tych kontroli, za okres od 1 listopada 2018 r. do dnia udzielenia odpowiedzi. Ponadto, wniósł o przesłanie kopii umów zawartych z przedsiębiorstwami zajmującymi się w sezonie zimowym 2018/2019 utrzymaniem ulic, chodników i dróg wojewódzkich na terenie powiatu "[...]". Skarżący wniósł o przekazanie żądanych informacji na wskazany adres poczty elektronicznej. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu w dniu 11 lutego 2019 r., skarżący zaskarżył bezczynność organu w rozpatrzeniu powyższego wniosku, domagając się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, wymierzenia organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości, orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podał, że do dnia złożenia skargi, organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia. W odpowiedzi na skargę, organ podał, że odpowiedź na wniosek została przesłana za pośrednictwem platformy kontaktowej ePUAP w dniu 15 lutego 2019 r., zaś zwłoka w terminowym udzieleniu odpowiedzi wynikała tylko i wyłącznie z konieczności zebrania niezbędnych informacji od jednostki terenowej - "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjęcia działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm.), zwanej dalej: u.d.i.p. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie posiadanych kompetencji. W rozpoznawanej sprawie, skarżący uczynił adresatem wniosku Zarząd Dróg, "[...]", domagając się udostępnienia informacji dotyczących zawartych umów i kontroli jakości świadczonych usług utrzymania zimowego ulic, dróg i chodników wojewódzkich na terenie powiatu "[...]", w sezonie zimowym 2018/2019 przez przedsiębiorstwa wyłonione przez organ w przetargach lub zapytaniach ofertowych. Niesporne jest, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Organ winien był zatem załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Wynika z nich bowiem, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach, załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Także w wyroku z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić wnioskodawcę, że nie posiada wnioskowanych informacji i wyjaśnić dlaczego. W kontekście powyższego przyjąć należało, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej z dnia 22 stycznia 2019 r., która ustała jednak w dniu 15 lutego 2019 r., czyli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez Sąd orzeczenia. We wskazanym piśmie organ załatwił przedmiotowy wniosek, informując skarżącego, że dyżurny zimowego utrzymania obejmujący dyżur w Obwodzie Drogowym objeżdża drogi wojewódzkie i stwierdza zasadność wysłania jednostek zimowego utrzymania dróg tj. piaskarki lub pługopiaskarki. Każdy wyjazd sprzętu jest odnotowany w dzienniku dyżurów i dzienniku pracy sprzętu. Zamawiający ma także możliwość podglądu czasu i trasy pojazdu biorącego udział akcji zimowej przez system monitoringu GPS. Wyrywkowo prowadzone są także kontrole w postaci objazdu i sprawdzenia, czy usługa wykonana została zgodnie z dyspozycją. W sytuacji stwierdzenia niezgodności wykonywanej usługi z wydanym poleceniem, zostaje to odnotowane. Dodatkowo, wyrywkowo prowadzone są badania składu mieszanki piaskowo - solnej (na zawartość soli) przez laboratorium ZDW. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę o możliwości udostępnienia wszystkich dokumentów wskazanych we wniosku, tj. kopii umów z wykonawcami zimowego utrzymania dróg, osobiście skarżącemu lub osobie przez niego wskazanej, w siedzibie Rejonu Dróg "[...]", po ustaleniu terminu z Kierownikiem Rejonu. W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt. I wyroku. W obecnym stanie prawnym podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, co jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi przez organ, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. II wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W ocenie Sądu, nie można przypisać organowi złej woli, skoro - jak wynika z wyjaśnień organu – zwłoka w terminowym udostępnieniu wnioskowanej informacji wynikała wyłącznie z konieczności zebrania niezbędnych informacji od jednostki terenowej. Podkreślić należy, że organ przekazał skarżącemu przedmiotową informację na wskazany przez niego adres mailowy niezwłocznie po otrzymaniu skargi. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie o niewymierzaniu organowi grzywny – pkt. III wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi orzeczono w pkt. IV, na podstawie art. 200 p.p.s.a.