II SAB/Ol 9/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi L. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie odwołania od decyzji I. umarza postępowanie w zakresie przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nie przyznaje skarżącemu sumy pieniężnej; IV. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po otrzymaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nidzicy (dalej jako: "PINB") z dnia 27 maja 2022 r. w sprawie rozbiórki wiaty, inwestor L. S. (dalej jako: "skarżący") wniósł odwołanie w dniu 8 czerwca 2022 r. Odwołanie skarżącego zostało przekazane przez PINB Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy") w dniu 15 czerwca 2022 r. (data wpływu do organu odwoławczego). Pismem z dnia 20 lipca 2022 r. WINB poinformował skarżącego, iż w związku z wniesioną przez niego skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na postanowienie WINB z dnia 23 maja 2022 r., odwołanie od decyzji PINB z dnia 27 maja 2022 r. zostanie rozpoznane w ciągu 21 dni od dnia zwrotu akt sprawy przez WSA w Olsztynie. Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "GINB"), po rozpatrzeniu ponaglenia skarżącego na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez WINB w sprawie odwołania od decyzji PINB z dnia 27 maja 2022 r. wskazał, że WINB nie dopuścił się bezczynności, natomiast dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie GINB wskazał, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczył WINB dodatkowy termin na załatwienie sprawy – do dnia 26 września 2022 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w okresie od 15 czerwca do 29 lipca 2022 r. (tj. do dnia przekazania akt sprawy do WSA w Olsztynie) WINB dysponował całością akt niezbędnych do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji PINB z dnia 27 maja 2022 r. Zdaniem GINB, organ mógł także sporządzić kopię akt, aby przekazanie ich do sądu nie wstrzymywało załatwienia sprawy, albo wystąpić do sądu o wypożyczenie akt po ich przekazaniu. Pismem z dnia 15 grudnia 2022 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając WINB przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie odwołania od decyzji PINB z dnia 27 maja 2022 r. Wskazał, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał decyzji WINB. Skarżący wniósł o zobowiązanie WINB do wydania decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i zasądzenia od Skarbu Państwa – Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwoty 20 000 zł. Pismem z dnia 19 grudnia 2022 r. WINB zwrócił się do WSA w Olsztynie o wypożyczenie akt sprawy. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej i poinformował, że decyzją z dnia 5 stycznia 2023 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Ponadto wyjaśnił, że Główny Urząd Nadzoru Budowlanego w dniu 29 grudnia 2022 r. zwrócił WINB akta sprawy przesłane wraz z ponagleniem skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 259) – dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi, skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że WINB dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu odwołania od decyzji PINB z dnia 27 maja 2022 r. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej jako: k.p.a. Z przepisu tego artykułu wynika, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Zgodnie z art. 35 § 1 - 3 k.p.a., sprawy załatwia się bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). W przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 311/22, dostępny w CBOSA). Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Odwołanie skarżącego wpłynęło do WINB w dniu 15 czerwca 2022 r. Pomimo dysponowania przez organ odwoławczy aktami sprawy do dnia 29 lipca 2022 r. (tj. do dnia przekazania akt do WSA w Olsztynie), odwołanie nie zostało rozpatrzone w terminie wskazanym przez ustawodawcę w art. 35 § 3 k.p.a., tj. w terminie miesiąca. Również później, po wyznaczeniu przez GINB dodatkowego terminu załatwienia sprawy – do dnia 26 września 2022 r., organ przewlekle prowadził postępowanie. Pomimo otrzymania w dniu 26 sierpnia 2022 r. postanowienia GINB wyznaczającego dodatkowy termin załatwienia sprawy, dopiero pismem z dnia 19 grudnia 2022 r. WINB zwrócił się do WSA w Olsztynie o wypożyczenie akt sprawy i w dniu 5 stycznia 2023 r. wydał decyzje odwoławczą. Organ działał zatem w warunkach przewlekłości przekraczającej terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że WINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy również wskazać, że wobec wydania przez WINB decyzji z dnia 5 stycznia 2023 r. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, zbędne stało się zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania, czego skarżący domagał się w skardze. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, dostępny w CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie przewlekłość była rażąca. Pomimo dysponowania przez WINB aktami sprawy, odwołanie nie zostało rozpatrzone w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Również po wyznaczeniu przez GINB dodatkowego terminu załatwienia sprawy, organ przewlekle prowadził postępowanie. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu, nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Z kolei z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. wynika, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Sąd nie przyznał skarżącemu sumy pieniężnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, suma pieniężna ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny i prewencyjny (dyscyplinujący). Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi bowiem przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji, które to okoliczności powinny jednak zostać wyraźnie wyartykułowane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej przez niego skargi (zob. wyroki NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 i z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17, dostępne w CBOSA). Skarżący nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji uzasadniającej złożony w tym przedmiocie wniosek. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.