II SAB/Ol 90/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk Adam Matuszak Katarzyna Matczak (spr.) Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego: zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania orzeczenia w sprawie wszczętej w dniu "[...]"grudnia 1994 r. o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego położonego przy ul. W. w E. w terminie 1. miesiąca od dnia otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy. W dniu 15 września 2005r. D. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę m.in. na wieloletnią bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta E. w przedmiocie braku zgodnej z prawem reakcji na przestępstwo budowlane stwierdzone wyrokiem Sądu i bezprawne działania zmierzające do legalizacji samowolnej budowy na terenie posesji przy ul. W. w E. Zarzuciła, iż działanie organu zmierza do legalizacji przestępczej i samowolnej budowy prowadzonej przez jej sąsiadów. Postępowanie takie lekceważy nie tylko wyrok Sądu Rejonowego z "[...]"1994r., którym stwierdzono popełnienie przestępstwa budowlanego, ale także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 marca 2004r., którym uchylono inwestorom pozwolenie na rozbudowę budynku sąsiedniego. Wskazała, że bezczynność nadzoru budowlanego w tej sprawie doprowadziła do wydania bezprawnego pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego mimo wiedzy, że stanowi on samowolę budowlaną i jest wynikiem popełnionego przestępstwa. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta E. przedstawił stan sprawy dotyczący samowoli budowlanej zrealizowanej na działce przy ul. W. w E. w oparciu o dokumenty przekazane w lutym 1999r. przez Wydział Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta E. Z decyzji wydawanych w tej sprawie wynika, iż : - rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażu położonych na działce przy ul. W. w E. nastąpiła przez inwestora – L. C. na podstawie decyzji z dnia "[...]"1985r. nr "[...]" udzielającej pozwolenia na budowę. - decyzją z dnia "[...]"1988r. nr "[...]" inwestorowi odmówiono wydania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego położonego przy ul. W. w E. według załączonej zamiennej dokumentacji przewidującej zabudowę pomieszczeń mieszkalnych na I piętrze od granicy sąsiedniej, wobec naruszenia przepisów obowiązujących w zakresie projektowania. - na skutek złożonego przez inwestora odwołania Główny Architekt Wojewódzki Urzędu Wojewódzkiego wydał decyzję z dnia "[...]"1988r. Nr "[...]", którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. - na tę decyzję inwestor – L. C. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która we własnym zakresie została rozpatrzona przez organ odwoławczy wydaną w dniu "[...]"listopada 1988r. decyzją, mocą której uchylono własną decyzję z "[...]"września 1988r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z "[...]"sierpnia 1988r. i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. - po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w Urzędzie Miejskim decyzją z dnia "[...]"grudnia 1988r. odmówił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego położonego przy ul. W. w E. według załączonej dokumentacji zamiennej wskazując, iż przedłożone rozwiązanie nie spełnia wymogu § 12 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980r. Nr 17). - na skutek odwołania inwestora Główny Architekt Wojewódzki Urzędu Wojewódzkiego decyzją z dnia "[...]"lutego 1989r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. - wobec skargi złożonej od tej decyzji przez Z. C. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy "[...]" wyrokiem z "[...]"sierpnia 1989r. (sygn. akt "[...]") oddalając skargę potwierdził brak możliwości zatwierdzenia projektu zamiennego rozbudowy budynku mieszkalnego wobec nie spełnienia wymogów technicznych dotyczących dalszej rozbudowy tego budynku o elementy, których nie obejmowało pozwolenie na budowę udzielone decyzją z dnia "[...]"stycznia 1985r. - na skutek realizacji przez inwestorkę rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. W. w E. niezgodnie z posiadanym pozwoleniem budowlanym i skargami wnoszonymi przez sąsiadkę W. P., Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w Urzędzie Miejskim decyzją z "[...]"września 1989r. Nr "[...]" nakazał wstrzymanie robót budowlanych przy budowie piętra nad garażem przystosowanego na cele mieszkaniowe i rozebranie pomieszczenia gospodarczego dobudowanego do garażu od strony granicy działki z posesją nr "[...]", w terminie do 28 października 1989r. - wobec niezrealizowania obowiązku wynikającego z tej decyzji na Z. C. postanowieniem z dnia "[...]"września 1991 r. nałożono grzywnę w celu przymuszenia. - na skutek kolejnych skarg W. P. na bezczynność organów w tej sprawie przeprowadzono z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w sprawie wstrzymania robót budowlanych oraz rozbiórki pomieszczenia dobudowanego do garażu oraz pomieszczenia wybudowanego na wysokości I piętra nad garażem i decyzją z dnia "[...]"grudnia 1992r. nr "[...]" działający z upoważnienia Wojewody E. Dyrektor Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Wojewódzkiego stwierdził nieważność decyzji organu I instancji z dnia "[...]"września 1989r. i decyzji z dnia "[...]"września 1991 r. -na skutek odwołania złożonego od tej decyzji przez D. P. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z "[...]" marca 1993r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody E. -decyzja powyższa na skutek skargi D. P. została poddana kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 maja 1994r. (sygn. akt IV. SA 944/93) oddalił jej skargę. - po powrocie akt sprawy z Sądu i wobec wniosku Z. C. o wyrażenie zgody na użytkowanie budynku położonego przy ul. W. w E., Prezydent Miasta decyzją z dnia "[...]"marca 1995r. nr "[...]" zezwolił Z. C. na użytkowanie budynku z zachowaniem określonych warunków tj. wykonania elewacji budynku, przyłącza deszczowego oraz ogrodzenia terenu do 30 października 1996r. oraz wyłączył z użytkowania balkony do czasu wykonania balustrad. -od tej decyzji odwołanie złożyła W. P., a Wojewoda E. decyzją z dnia "[...]"czerwca 1995r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. wobec skargi złożonej od tej decyzji przez W. P. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy "[...]" wyrokiem z "[...]"lutego 1996r. (sygn. akt "[...]") uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody E. - po przekazaniu akt sprawy Wojewoda E. decyzją z dnia "[...]"lipca 1996r. nr "[...]" rozpatrując odwołanie W. P. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta E. podał, że w dniu 5 listopada 1996r. następcy prawni Z. i L. C. wystąpili do Urzędu Miejskiego w E. o wyrażenie zgody na użytkowanie budynku przy ul. W. w E., przy czym z załączonego pisma wynikało, że spełnili wymogi wynikające z decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]"marca 1995r. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 prawa budowlanego właściwy organ miał możliwość w ciągu 21 dni od złożonego zgłoszenia wnieść sprzeciw w formie decyzji jednak z przekazanych w 1999r. dokumentów nie wynika, aby taka decyzja została wydana. Wobec przedstawionego stanu faktycznego niniejszej sprawy przejęcie akt tej sprawy przez nadzór budowlany w 1999r. nie było zasadne, jak również powtórne obecne prowadzone postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na użytkowanie części już oddanej - zrealizowanej w oparciu o pozwolenie z 1985r. Organ oświadczył, że budynek mieszkalny jednorodzinny został dopuszczony do użytkowania w 1996r. przez organ wówczas prowadzący postępowanie. Podniesiono, że wprawdzie w listopadzie 2004r. do organu nadzoru budowlanego wpłynęła skarga D. P. na bezczynność w sprawie doprowadzenia budowy przy ul. W. w E. do stanu zgodnego z prawem lecz w toku prowadzonego postępowania ustalono, że współwłaściciele budynku mieszkalnego dokonali jego rozbudowy o wykusz wraz z poddaszem na podstawie prawomocnego pozwolenia z dnia "[...]"sierpnia 2002r. i użytkują tę cześć obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia. W dniu 30 grudnia 2004r. na podstawie art. 54 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta E. przyjął zgłoszenie o zakończeniu robót budowlanych przy rozbudowie budynku o realizację wykusza wraz z poddaszem o powierzchni 19,6 m2. Podkreślono, że organ do chwili obecnej nie otrzymał wyroku WSA w Olsztynie uchylającego pozwolenie na budowę z dnia "[...]"sierpnia 2002r. w sprawie wybudowanego wykusza. Wobec przedstawionego stanu faktycznego zarzut dotyczący bezczynności organu w tej sprawie jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż stosownie do art. l § l ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje jednak tylko orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1270, ze zm.), jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 art. 3 § 2 ustawy. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta E. w doprowadzeniu samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego położonego na sąsiedniej nieruchomości — przy ul. W. w E. do stanu zgodnego z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie słuszne jest stanowisko organu nadzoru budowlanego, iż w kwestii doprowadzenia wskazanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. W. w E. do stanu zgodnego z prawem jego właściwość rzeczowa w tej sprawie rozpoczyna się dopiero od 1999r., kiedy to na skutek reformy administracyjnej kraju doszło do zmian w strukturze organów nadzoru architektoniczno-budowlanego obowiązujących z dniem l stycznia 1999r., a wprowadzonych ustawą z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, póz. 668, ze zm). Mocą tego aktu prawnego dokonano rozdziału kompetencji pomiędzy organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Zasadnie zatem akta powyższej sprawy zostały przekazane organowi nadzoru budowlanego właściwemu ze względu na miejsce położenia nieruchomości tj. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta E. W tym miejscu należy również wskazać, iż na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, póz. 718) przeniesiono kompetencje w zakresie zgłoszenia do użytkowania obiektu budowlanego (art. 54) oraz wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 59), które z dniem 11 lipca 2003 r. przeszły do właściwości organów nadzoru budowlanego. Z przekazanych natomiast akt niniejszej sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, wbrew przekonaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta E., iż do chwili obecnej nie zostało zakończone postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, którego budowa rozpoczęta została na podstawie pozwolenia z 17 stycznia 1985r. Nie można podzielić poglądu organu, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, iż następcy prawni inwestorów - państwa Z. i L. C. dokonali skutecznego zgłoszenia tej inwestycji do użytkowania w dniu 5 listopada 1996r., gdyż właściwy wówczas w sprawie organ - Urząd Miejski nie zgłosił sprzeciwu w terminie 21 dni. Wskazać należy organowi nadzoru budowlanego, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie 5 listopada 1996r. właściwy organ mógł dokonać takiego sprzeciwu w terminie 14 dni od jego złożenia, nie zaś jak podaje organ w terminie 21 dni. W sprawie tej jednakże zupełnie została pominięta okoliczność, iż w dniu 14 grudnia 1994r. zostało wszczęte, na skutek wniosku Z. C. z dnia l grudnia 1994r., postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie wskazanego budynku mieszkalnego. Uwadze organu uszedł także fakt, że w tym postępowaniu było prowadzone postępowanie wyjaśniające zakończone wydaniem decyzji administracyjnych, w tym decyzji z dnia "[...]"marca 1995r. udzielającej na podstawie art. 59 ust. l, 2 i 3 w zw. z art. 55 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane zezwolenia na użytkowanie budynku położonego przy ul. W. w E. Decyzja powyższa wprawdzie została uchylona a postępowanie przed organem I instancji umorzone na skutek odwołania W. P. przez Wojewodę E. decyzją z dnia "[...]"czerwca 1995r., jednakże decyzja Wojewody z kolei została z obrotu prawnego wyeliminowana wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1996r. sygn. akt SA/Gd 2435/95. W wyroku tym Sąd jednoznacznie stwierdził, że brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, skoro na podstawie art. 59 ustawy prawo budowlane istnieje przedmiot tego postępowania. Po powrocie akt z Sądu Wojewoda E. decyzją z dnia "[...]"lipca 1996r. Nr "[...]" ponownie uchylił decyzję organu I instancji z dnia "[...]"marca 1995r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zatem z przekazanych materiałów w niniejszej sprawie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zbiegła się z ponowionym przez następców prawnych inwestorów wnioskiem o zgłoszenie budynku do użytkowania. Niezasadne jest w tym stanie faktycznym i prawnym przyjęcie, jak to uczynił organ nadzoru budowlanego, iż nie było potrzeby zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie wydaniem decyzji administracyjnej. Postępowanie administracyjne wszczęte w konkretnej sprawie wymaga bowiem merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Takiej decyzji administracyjnej do chwili obecnej w tym zakresie nie wydano. Przeprowadzone zostało postępowanie administracyjne, które nie zakończyło się aktem administracyjnym, którego formę określają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości fakt pozostawania organu w bezczynności w tym zakresie. A wobec wyżej przedstawionego stanu prawnego i faktu przejęcia kompetencji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przez organy nadzoru budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta E. musi zakończyć postępowanie w sprawie poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie wskazanego obiektu budowlanego. W tym miejscu zwrócić należy uwagę także na okoliczność związania organów administracji wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1996r., gdyż zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, póz. 368, ze zm.)-aktualnie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.) zwanej dalej; ustawa p.p.s.a. - ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Skoro zatem w wyroku tym Sąd przesadził o potrzebie ponownego zbadania okoliczności dotyczących wydanego pozwolenia na użytkowanie obiektu przy ul. W. w E., to obowiązkiem organów orzekających w tej sprawie jest zakończenie tego postępowania aktem administracyjnym. Brak jest uzasadnienia dla twierdzenia, ze następcy prawni inwestorów dokonali skutecznego zgłoszenia do użytkowania obiektu na podstawie art. 54 prawa budowlanego, skoro w tym przedmiocie toczyło się już postępowanie administracyjne nie zakończone ostatecznie aktem administracyjnym. Wobec powyższego nie przesądzając o merytorycznym rozstrzygnięciu, Sąd stwierdził bezczynność organu nadzoru budowlanego skoro wcześniej właściwy w tej sprawie organ nie wydał aktu administracyjnego, a jego kompetencja przeszła na nadzór budowlany, który w tym zakresie pozostaje w bezczynności. Podnieść należy również , że rozpatrując skargę wniesioną w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy o p.p.s.a Sąd ogranicza się jedynie do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4, czy skarżący wyczerpał środki przewidziane w art. 37 Kpa, a za spełnienie tego wymogu Sąd uznał skargę wniesioną do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 4 października 2004r. oraz czy zwłoka w wydaniu orzeczenia przekracza terminy określone w art. 35 Kpa. Na marginesie w niniejszej sprawie terminy powyższe liczone są w latach. Wobec powyższego na podstawie art. 149 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę uwzględniono i zobowiązano Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta E. do wydania orzeczenia we wszczętej sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego położonego przy ul. W. w E. w terminie l miesiąca.