II SAB/Ol 90/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "[...]" na bezczynność Marszałka Województwa "[...]" w rozpoznaniu wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego. "[...]" (dalej jako: "skarżący") wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynności Marszałka Województwa "[...]" (dalej jako: "organ administracji") w rozpoznaniu wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego i zaniechanie podpisania skargi, a także z uwagi na jej niedopuszczalność. Organ administracji podniósł, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień lub do dokonania określonej czynności, nie wywiążą się z tego ustawowego obowiązku w określonym terminie. Przepisy K.p.a. nie dają zaś podstaw do wydawania odrębnego aktu stwierdzającego czy określony podmiot jest stroną. Ponadto, w przypadku uznania, iż skarga podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, organ administracji wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola sądowa wykazała, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna. Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości kontrolując działania organów administracji publicznej, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.). Nie wszystkie jednak formy działalności tych organów podlegają kontroli sądowej. Przesądza o tym art. 3 § 2 i § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", które określają zakres przedmiotowy kontroli sądowoadministracyjnej, wymieniając enumeratywnie akty, czynności, a także ich brak (bezczynność, przewlekłość) jako podlegające ocenie przez sąd administracyjny. Katalog ten został rozszerzony w art. 3 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Skarga na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, i gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Właściwość sądów administracyjnych obejmuje zatem niepodejmowanie przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (por. J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 43 i nast.). W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarżący kwestionuje zaś zaniechanie wydania przez organ administracji aktu rozstrzygającego, że skarżący jest stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem innego podmiotu. Należy podkreślić, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują wprost możliwości wydania odrębnego aktu w przedmiocie dopuszczenia określonego podmiotu do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W szczególności art. 28 K.p.a., określający pojęcie strony w postępowaniu, nie zawiera zapisów, z których można by wyprowadzić umocowanie do wydawania postanowienia o dopuszczeniu określonych podmiotów do udziału w sprawie w charakterze strony. Ustawodawca przewidział wyłącznie możliwość wydania zaskarżalnego postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej (art. 31 § 2 K.p.a.). Jednakże taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Ponieważ status strony wynika, co do zasady, z przepisów prawa materialnego, zatem, w przypadku gdy w toku postępowania administracyjnego podmiot domaga się uznania go za stronę, dopiero w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę, organ administracji rozstrzyga czy legitymuje się on się interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organ administracji nie ma obowiązku rozstrzygnięcia, przed załatwieniem w formie decyzji sprawy zainicjowanej wnioskiem inwestora, czy skarżący jest stroną tego postępowania, czy też nie przysługuje mu ten status. W konsekwencji, skarżący nie może skutecznie kwestionować zaniechania organu w tym przedmiocie. Przedmiotowa skarga została więc wniesiona w sprawie nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należało postanowić, jak w pkt. 1 sentencji. Jednocześnie, wobec faktu, że skarga została odrzucona, stronie skarżącej przysługuje zwrot uiszczonego wpisu, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt. 2 sentencji.